浅析土地储备资金面临的法律问题/强浩

作者:法律资料网 时间:2024-05-23 12:35:18   浏览:9896   来源:法律资料网
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浅析土地储备资金面临的法律问题

前 言

土地储备制度已成为我国经营性土地可持续化供应的重要环节,随着各地各级土地储备机构的成立和运作,资金已成为制约土地储备业务大力发展的一大瓶颈。
在实际运作中,银行抵押贷款已成为各级土地储备机构资金的重要来源之一,央行也默认了这种行为。但事实上,该贷款行为与我国现行的法律制度有较大的冲突,因此,本文通过分析我国土地储备机构资金来源之现状,试图从法律的角度来剖析土地储备银行贷款存在的风险和瑕疵,并提出若干解决建议,以资抛砖引玉。
一、土地储备机构和资金来源现状
1、土地储备机构
近年来,建立和完善我国的土地收购储备制度已成为各级人民政府的一大要务,储备土地已成为招、拍、挂方式出让土地的主要来源。截至2005年2月,全国已设立土地收购储备机构1700余家,累计收购土地总面积超过230万亩,投入收购土地总费用达1965亿元。同时,通过土地开发整理,已使64万亩“生地”变为“熟地”,投入开发整理总费用达741亿元。
上海作为我国房地产市场最活跃的城市之一,自1996年起就开始初步确立了土地储备制度。随着2004年《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》的相继出台,上海已初步建立了以市土地储备中心为首的两级土地储备体系,以增强政府对土地市场的调控力度、完善土地供应方式、平衡政府对土地的收入和增值收益。
2、土地储备机构资金来源现状
近年我国房地产市场活跃,土地价格一路上扬,储备任务艰巨,储备资金来源不容乐观。按照有关规定,各级土地储备机构的资金来源主要有两种形式:一为财政拨款,二为土地储备专项资金。但实际操作中,由于财政拨款金额太少,专项资金落实困难,各储备机构为了更好地完成储备任务,往往采用其他方式来筹集资金,银行贷款因此成主要资金来源。
(1)财政拨款
财政拨款因其局限性,已很难满足土地储备的需要。首先,财政拨款金额较小,与占用量巨大,占用周期长的土地储备资金需求量相比,数量有限;其次,这部分资金常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争,使得资金的投入缺乏连续性和稳定性;再次,财政拨款一般是按计划拨款,拨款时间和土地储备时间存在严重的时间差,也不利于土地收购和储备目标的实现。
(2)土地储备专项资金
《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》都规定应当建立土地储备专项资金,但该资金的管理办法却久久未能出台,故现阶段不具操作性。而部分兄弟省市虽然出台了相关办法,却因为地方政府受当地眼前利益或局部利益的影响,不愿意或者仅拿出一小部分土地收益作为储备资金,无法弥补储备资金不足的重大缺口。另鉴于土地储备是一个周期较长的过程,储备资金的需求和土地出让收益的获得具有时间差,故现阶段专项资金也无法成为土地储备资金的主要来源。
(3)银行贷款
银行贷款是目前全国各级土地储备机构资金的主要来源。以上海市土地发展中心为例,其储备资金有六成以上来自银行贷款。但银行贷款毕竟是市场行为,金额有限,程序复杂,利息偏高,如果向银行借贷过多,无疑将增大储备成本,影响经营土地的效益。同时,人民银行鉴于该类贷款法律风险颇高,其最新“指引”明确要求:在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前,商业银行对政府土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制。
二、银行贷款的种类和问题
银行贷款是土地储备资金最主要的来源,也是法律上颇具争议和风险最大的地方。当前土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用信用、保证和土地使用权担保两种方式。从当前实际操作来看,这三种方式都存在着一定的问题。
1、信用贷款
系指依借款人的信誉而发放的贷款,是我国目前各种贷款中唯一可以不提供担保的形式。鉴于各地的土地储备机构系受政府委托的事业单位,各地商业银行均会在一定程度上提供信用贷款,但金额毕竟有限,故不构成银行贷款的主力。且若土地市场不景气,在巨大的还款压力下,土地储备机构的信誉是否受到影响,尚是未知数。
2、保证贷款
  系指由第三人承诺在借款人不能偿还贷款时,按约定承担一般保证责任或连带保证责任而发放的贷款。当前相当一部分土地储备机构从银行贷款时,先由政府财政部门或其他相关部门同银行进行协商,并向银行出具一份“承诺书”,银行出于某种原因,就为其办理了贷款。但根据《中华人民共和国担保法》和相关法律法规的规定:政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证人的。因此上述保证在法律上是没有效力的,商业银行单凭政府信用进行放款,是违法的,极具风险。这种方式在市场经济条件下也是极不规范的。
3、抵押贷款
  系指土地储备机构以储备土地为担保,由银行发放的贷款。这是目前各类银行贷款中比例最高、金额最大的贷款形式。在实际操作中,有些地方土地储备机构在收购、储备、并注销原产权证后,按地方规定申领土地使用权证,然后再到银行按地块办理抵押,有的甚至直接把规划红线图拿到银行进行“质押”。表面上,这种贷款方式是合法有效的,但实质上,在现行法律框架下,由于储备土地使用权的不明确,导致这种方式是最具法律争议的。
三、银行抵押贷款的法律问题和风险
1、土地储备机构无权抵押储备土地:
以上海为例,依《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定,土地储备机构权限为:
(1)由政府授权的,依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划,对依法征用、收回、收购或者围垦的土地,先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储,再按照土地供应计划交付供地的事业单位。
(2)经规划管理部门批准,可以在土地储备期间,临时利用储备地块。
也就是说,《办法》和《细则》并没有明确授予土地储备机构可任意处分储备土地的权利,土地储备机构仅是国家进行土地储备行为的代理机构,代表国家收回并注销原土地使用权,在没有获得政府进一步授权前是无法将储备土地进行抵押的。
2、储备土地不具备抵押的合法性:
单纯按照现有的法律法规,储备土地并不符合抵押的要求。
(1)一般情况下,有土地使用权才可抵押
按照我国《城市房地产抵押管理办法》的规定,下列房地产可以抵押:①依法获得的尚未建有房屋及其他地上定着物的出让土地使用权;②依法获得所有权的房屋及其占用范围内的土地使用权;③依法获得的房屋期权;④依法可以抵押的其他房地产。
按照我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法律法规规定,只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地使用权。土地储备机构经政府授权将土地通过征用、征购、收回等方式储备后,土地上设定的原土地使用权被注销,在其被重新出让、划拨及出租前,应该说储备地块上的土地使用权处于虚置状态,很显然,储备土地并不符合《房地产抵押办法》可抵押房地产中第①、②、③项之规定。
另据《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定:土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后,或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后,或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后,可以向市房地资源局申请土地登记,领取“土地储备”的房地产权证。很明显,这里仅对房地产权证的名称作了规范,也没有对土地使用权性质、土地使用期限作明确的规定。
(2)限制转移的房地产不得抵押
据《房地产抵押办法》规定:依法被查封、监管的房地产或者依法被以其他形式限制转移的房地产不得抵押。而根据《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定,被储备土地是有明确目标的:即只能按照土地供应计划交付供地,并不属于可自由转移的房地产,因此,如将其纳入被限制转移的房地产也不为过分。
(3)储备土地价值的不确定性
2004年6月,中国人民银行在《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》中明确规定:各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理,在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前,审慎发放此类贷款,并且对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款,贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%,贷款期限最长不得超过2年。因此,储备土地的价值就是贷款金额高低的关键了。
按照传统的评估办法,同一区域内,土地价值主要和用地性质、土地使用年限、容积率等密切相关。一般而言,住宅、商业、办公土地的价值明显高于工业用地,存续使用年限长的土地价值明显高于使用权快到期的土地,高容积率土地的价值明显高于低容积率土地。但被储备土地最大的问题就在于其储备后的用地性质、使用年限、容积率等均处于未确定状态。土地被储备后,政府将根据新的规划对其各项指标进行调整,原本储备成本数百万/亩的土地有可能将成为价值不高的绿地、道路、或者公建配套用地,此时它的抵押价值几乎为零;即使根据新规划该储备地块系高容积率的住宅或商业用地,其价值也只能在经过法定程序出让、重新设置土地使用权后方可体现,如按照新规划性质对储备土地进行评估,则属于透支土地使用权,明显侵犯了将来土地使用权合法受让者的权益。
而储备土地原产证已经被土地储备机构注销,土地使用权随之消灭,银行不可能也不应当按照原土地使用性质和年限对之进行评估;而新的用地性质和使用年限而未确定或者仍未实现,银行也不可能按照未来的用地性质和年限进行评估;依《上海市土地储备办法》和《实施细则》,土地储备后政府会发放一种土地储备的房地产权证,并确定土地储备机构可对储备土地临时利用,这可能成为银行土地价值评估的唯一依据,但根据我国《土地法》规定,临时用地年限不得超过2年,因此,不排除储备的土地的实际评估价格会远低于土地储备成本的可能性。
4、银行很难实现抵押权
根据《房地产抵押管理办法》的有关规定,债务人不能履行到期债务的,抵押权人可行使抵押权。即通过拍卖、变卖、或者折价的方式处分抵押物,抵押权人享有所得价款的优先受让权。
如果房地产市场良好,储备土地的抵押贷款无疑是优良资产。但如果重蹈90年代房地产市场低迷的覆辙,则很有可能出现土地出让有价无市、价跌量减、甚至土地储备机构大量土地无法脱手的尴尬局面,此时,土地储备机构的资金链可能会紧缩甚至断裂,无法偿还银行的贷款。此时,为了保证自身利益,银行不得不要求实现抵押权。
前文已述,政府的保证将因为违反《担保法》而无效,一般情况下,银行只能通过土地拍卖、变卖、折价的方式来实现抵押权。但问题的症结在于,储备土地并没有法定的完整的土地使用权,在经法定程序出让土地使用权前,并不能上市流通。因此,除了按照国家土地供应计划交付供地,在扣除土地出让金后,银行可获得优先受让权外,根本不可能有其他的方式保证银行的利益。而在房地产市场低迷的背景下,即使土地能够出让,出让价格能否抵充银行贷款也是一个未知数。
四、解决土地储备机构资金不足的建议
综上所述,在现行法律框架下,银行以储备土地为抵押,向土地储备机构发放贷款是不合法且具有相当大风险的。但因为国内各地财政拨款数额小,土地储备专项资金制度仍未完善,为了更好地发展和完善我国的土地储备制度,落实对土地市场的有效调控,解决土地储备机构资金不足的问题,文章特提出建议如下:
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关于印发《安徽省家畜家禽防疫办法》的通知

安徽省人民政府


关于印发《安徽省家畜家禽防疫办法》的通知
省人民政府




现将《安徽省家畜家禽防疫办法》印发给你们,请遵照执行。



第一条 为了预防和消灭家畜家禽传染病,保护畜牧业生产和人民身体健康,根据国务院《家畜家禽防疫条例》(以下简称《条例》)及其实施细则和国家有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本办法。
第二条 省人民政府农牧主管部门主管全省畜禽防检工作。地、市、县农牧主管部门主管本地区的畜禽防检工作。
县以上(含县、下同)农牧主管部门所属防疫检疫站、畜牧兽医站等畜禽防疫检疫机构和兽医卫生监督检验机构,具体负责所辖区域内的畜禽防疫、检疫和兽医卫生监督管理工作。
乡镇畜牧兽医站承担所连区域内的畜禽及畜禽产品的防疫、检疫检验工作。
畜禽及畜禽产品生产经营单位的主管部门,须按照《条例》及其实施细则和本办法的规定,负责做好本系统的畜禽防疫工作,接受农牧主管部门的监督检查。
军队现役军马、军骡、军犬的防疫、检疫等兽医卫生工作,由军队自行负责。
第三条 各级畜禽防疫检疫机构应积极为畜牧业生产服务,推行防疫承包责任制,开展常年防疫,做好产地检疫。
饲养、经营畜禽的单位和个人,必须按照当地农牧主管部门的防疫计划,做好防疫、检疫、驱虫等工作。
第四条 除《条例》及其实施细则规定的必须预防和消灭的一、二、三类畜禽传染病外,气肿疽、鸡传染性法氏囊病列入二类畜禽传染病。
第五条 家畜出售前,必须经当地农牧部门的畜禽防疫检疫机构或其委托单位实施检疫,并出具检疫证明。
到市场出售家畜,必须持有检疫证明,无证不得进入市场,当地农牧主管部门有权进行监督检查。
第六条 屠宰厂、肉类联合加工厂生产的畜禽产品由厂方实施检疫检验,接受农牧主管部门的监督检查。
其他单位或个人屠宰、加工、经营畜禽及畜禽产品,必须由当地畜禽防疫检疫机构或其委托单位实施检疫检验。
第七条 屠宰厂、肉类联合加工厂应符合下列防疫要求:
1.有专门兽医卫生检验机构,并配备有与其生产、经营规模相适应的兽医专业中专以上学历的专职工作人员和必需的检疫检验设备。直接从事检疫检验的人员,应经过专门培训,达到兽医专业中专以上水平;
2.有病畜禽隔离场所和专用急宰车间,有病畜禽尸、肉类的无害化处理专用设施,有污水、污物处理设施;
3.有符合防疫要求的运载畜禽及畜禽产品的工具和容器;
4.有兽医卫生管理制度。
第八条 其他单位和个人从事畜禽屠宰业务,应符合下列防疫要求:
1.屠宰场所应与饮用水源和畜禽饲养场保持500米以上距离;
2.有屠宰间和待宰间,并有水泥地面和墙裙(1米以上);
3.有消毒设施和消毒制度;
4.有粪便、污物处理设施。
第九条 各地要逐步推行“定点屠宰,到点检疫”的管理方法,其检疫检验和防疫工作,应符合本办法第六条第二款和第八条的有关要求。
第十条 凡从事畜禽屠宰、经营、加工的单位和个人,经当地兽医卫生监督检验机构审验合格,发给《兽医卫生合格证》,领取合格证,并向工商行政部门申请工农业执照后方可营业。
第十一条 运出县境的畜禽及畜禽产品,须分别持有全国统一的畜禽运输检疫(验)证明、畜禽产品检疫(验)证明和运载工具消毒证明。运输部门凭上述证明承运。
县以上农牧主管部门可派人参加有关部门所设的检查站工作,负责查验出入境畜禽及畜禽产品的检疫、检验证书。
第十二条 从国外引进畜禽的单位、个人,在畜禽到达后6天内,持所经口岸动植物检疫机关的检疫证明,到所在地的县以上农牧主管部门登记备案。
从省外引进种畜、种禽的单位、个人,在畜禽到达后5天内,持原检疫证明,到所在地的县以上农牧主管部门登记备案。
上述畜禽进场后,必须隔离饲养30天以上,经所在地兽医卫生监督检验机构或其委托单位检疫,确认健康后,才能生产使用。
第十三条 禁止经营下列畜禽及畜禽产品:
(一)封销疫区内的;
(二)无检疫检验证明的;
(三)检疫检验证明不符合规定的;
(四)染疫、有害的;
(五)病死、毒死或原因不明的;
(六)其他不符合兽医卫生规定的。
第十四条 发现一类或二类畜禽传染病呈暴发流行时,应按规定采取紧急扑灭措施。发现二、三类畜禽传染病时,按下列要求处理:
1.在畜禽交易市场、农贸市场发现的,根据传染病种类、危害程度,在当地兽医卫生检疫员监督指导下,采取隔离、消毒、加工、销毁等措施。
2.在运输单位发现的,始发站(港、场等)或到达站(港、场等)应报告当地畜禽防疫检疫机构或其委托单位,并在兽医卫生监督员或兽医卫生检疫员的监督指导下,按前款有关规定处理。
在运输途中发现的,不准宰杀、出售或抛弃病、死畜禽或其污染物,应到指定站(港、场等)或到达站(港、场等),在当地兽医卫生监督员或兽医卫生检疫员的监督指导下,作无害化处理。
3.在畜禽饲养场所发现的,应在兽医卫生监督员或兽医卫生检疫员的监督指导下,采取紧急预防接种、检疫、隔离、消毒、治疗、扑杀等措施。
4.在屠宰畜禽、加工畜禽及畜禽产品的场所发现的,应在兽医卫生监督员或兽医卫生检疫员的监督指导下,按《肉品卫生检验试行规程》或农牧主管部门有关规定处理。
第十五条 虽属畜禽二、三类传染病,但为当地新发现或曾已扑灭但又重新发现,且危害严重者,应报省农牧主管部门,并参照一类畜禽传染病处理方法处理。
第十六条 处理畜禽传染病的费用由畜(货)主承担,损失不予赔偿。
第十七条 认真贯彻执行《条例》及其实施细则、国家有关法律、法规和本办法,积极做好防疫检疫或兽医卫生监督检验管理工作,不断完善落实综合性防治措施,有效防止了某种疫情发生,或及时发现、控制或扑灭疫情成绩显著者,由县以上人民政府或农牧主管部门给予奖励。
第十八条 对违反《条例》及其实施细则、国家有关法律、法规和本办法的单位和个人,兽医卫生监督检验机构可分别给予警告、罚款、责令赔偿损失、扣押或吊销《兽医卫生合格证》的处罚;情节严重的,由工商行政管理部门扣押或吊销营业执照。
罚则按《中国兽医卫生行政处罚办法》执行。
第十九条 当事人不服兽医卫生行政处罚决定的,可按《行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定申请复议;对复议决定不服的,可向人民法院起诉。逾期不申请复议,不起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的兽医卫生监督检验机构提请当地人民法院强制执行。
第二十条 行政处理、处罚决定书由国务院农牧主管部门统一印发,罚没款收据由财政部门统一印制,其他任何单位和个人不得印发。罚没款一律上交当地财政,兽医卫生监督检验机构必需的办案费用由同级财政部门按规定核发。
第二十一条 农牧主管部门所属兽医卫生监督检验机构、畜禽防疫检疫机构按规定进行的防疫、检疫、检验、消毒等工作可收取一定费用,收费标准和管理办法按国家或省制定的标准执行。需重新审定标准的,应由省农牧主管部门提出,报经省财政、物价主管部门审核同意。
第二十二条 兽医卫生监督员和兽医卫生检疫员需按规定条件录用。
兽医卫生监督检验机构和畜禽防疫检疫机构应有计划地对监督员、检疫员进行技术培训或组织进修,使其不断地更新知识,提高专业技能和执法水平。
第二十三条 兽医卫生监督人员和兽医卫生检疫人员徇私舞弊、失职、渎职或滥用职权的,由本级农牧主管部门给予行政处罚;触犯刑律的,依法追究刑事责任。
第二十四条 本办法由省农牧主管部门负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。




1995年2月18日

呼和浩特特市渔政管理办法

内蒙古自治区呼和浩特市人民政府


呼和浩特特市渔政管理办法

政府令第12号



《呼和浩特特市渔政管理办法》已经1995年6月1日市人民政府第35次常务会议通过,现予发布施行。

市长:张国民

一九九五年六月二日


呼和浩特特市渔政管理办法

第一条 为了促进和保障渔业生产的发展,根据《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国渔业法实施细则》及《内蒙古自治区实施<中华人民共和国渔业法>办法》,结合我市实际,制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内的河流、湖泊、水库及其人工修筑治理的渔业水域,从事养殖和采捕水生动物、植物等渔业生产活动,都必须遵守本办法。
第三条 积极鼓励和保护城乡单位、集体和个人发展水产业,投资开发荒水面、盐碱滩、废窑坑、故河道等。依法确定其使用权,颁发养殖使用证,并允许转让。
水产养殖业在用水用电上,应与农田灌溉同等收费。水库养鱼在保证农田灌溉的同时,必须兼顾养鱼所需的最低水位,鱼类越冬水位不得低于2.3米。
第四条 承包国有和集体所有的养殖水面,其承包期至少在6年以上。在承包期内经营效果好的,养鱼亩产达到200公斤以上精养标准的,要求延长承包期时,在同等条件下,应予优先。
第五条 呼和浩特市渔业行政部门主管全市的渔业生产和渔政管理工作。土默特左旗、托克托县、郊区渔业行政部门主管本行政区内的渔业生产和渔政工作。
第六条 各级渔业行政部门相应的渔政监督管理机构(渔政监督管理站),配备专职的渔政检查人员。
渔政检查人员持证执行公务。有权对各种渔业活动及渔业证件、渔船、渔具、鱼获物、捕捞方法和活鱼调运等进行检查。
第七条 公安、工商、环保、交通等部门应与渔业行政部门及其所属的渔政监督管理机构互相配合,做好渔业生产和渔政管理工作。
第八条 对已开发水产养殖的水面,任何单位和个人不准任意侵占或改作它用,不准任意切断水源和电源。建设工程需占用养殖水面时,须经上一级渔业行政主管部门批准,并按规定给予补偿。
第九条 在河流、湖泊等天然水面进行捕捞生产,须经市渔业行政部门的批准并核发捕捞许可证后,方准捕捞。
第十条 黄河、哈素海水库等塘坝水库在每年5月1日到6月10日一律禁止捕鱼,以利于鱼类的繁殖保护。
第十一条 苗种池、亲鱼池、精养池一律禁止钓鱼。非精养水面的钓鱼活动,须经养鱼者的同意,并在指定的水域进行。养鱼者可按钓的数量合理收费。
第十二条 为防止鱼病的传染,调运鱼苗、活鱼必须经渔政部门的检验。
第十三条 严禁向养殖水面排施污水、倾倒废物,违者必须赔偿一切经济损失,并依法限期进行治理。
第十四条 有下列情形之一者给予的处罚:
(一)凡在禁渔区和禁渔期非法捕捞、收购、贩运的,没收渔获物、渔具、运输工作及非法所得,并处以渔获物现值6倍至10倍的罚款;
(二)炸鱼、毒鱼的,擅自使用电力、渔鹰、渔叉捕鱼的,或使用密眼网滥捕幼鱼的,没收渔具、渔获物和非法所得,并处以渔获物现值3倍至5位的罚款;
(三)破坏他人养殖水体、养殖设施、生产工具的,责令其赔偿经济损失,并处以经济损失现值40%的罚款;
(四)偷捕、抢夺他人的养殖水产品,没收其偷抢工具(包括运输工具)和渔获物,责令其赔偿经济损失,并处以渔获物现值5倍至7倍的罚款,情节严重的,交由司法机关处理。
第十五条 在苗种池、亲鱼池、精养塘钓鱼的,处以50元罚款,不听劝阻的,没收其钓具,并处以100元罚款。
第十六条 渔政监督管理机构进行行政处罚时,需填写处罚决定书,罚没款和实物要开具统一凭证。罚没款一律上交市财政,专款专用。
第十七条 当事人对行政处罚决定不服的,可在接到处罚通知次日起15日内,向作出处罚机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可在接到复议通知次日起15日内向人民法院起诉,逾期不申请复议或不向人民法院起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。
第十八条 本办法由呼和浩特市人民政府法制办公室负责解释。
第十九条 本办法自颁布之日起施行。