中国传统法制对当代社会父权的影响/张旭灿

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 16:41:32   浏览:9541   来源:法律资料网
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中国传统法制对当代社会父权的影响

张旭灿


内容提要:中国法制源远流长在几千年的制度构建中逐渐形成了一整套完善的维护父权的制度体系对现代社会中父权的影响深远,本文试从中国法制关于父权的发展过程来解析现代父权的种种现象和对父权这一中国特色制度的前途做一探讨。
关键字:父权 法制传统 婚姻 继承
中国的传统礼法观念中强调义务本位,正所谓亲亲,尊尊。作为子女似乎对父母只有逆来顺受的分,何谈权利。法律制度中集中反映了一个社会的基本价值观念,一种思想,一种文化,反映了当时人们对于自然、社会和人与人关系的种种看法与做法,而能称之为传统的东西必将在现实中有影响力。法制观念的变化往往是较为缓慢的。了解中国法制的演变过程对于理解现实生活中为什么会存在儿女状告父母引起社会争议这一在西方社会中普遍存在的事实有着重要的意义。
一、中国历代家庭法制简介
此处所指的法是广义的法,它包含民间法的内容。在原始社会中并未出现私有制时并无家庭形式,便无从谈起子女权利。在中国国家文明出现的历史可以追溯到公元前21世纪的夏代。本文就以曾宪义老先生的划分体例将中国的法制依发展时期风格特色等粗略标准来划分。中国法制历史大致可分为早期法制,战国以后的古代法制,近现代法制三大部分。[1]
1、 中国早期法制(习惯法时代)
中国早期法制一般指夏商西周及春秋时期的法制。也就是通常所说的奴隶制时代的法制,其主要特点是以习惯法为基本形态。
夏王朝的建立统治者便将古代的习惯法作为治国的根本进行推行来完善自己的统治体制。到了商朝经历了从“兄终弟及”制即“兄死弟继,无弟子继,弟死兄子继的制度。说明第一代继承人是弟,这主要是有利于统治秩序的维护,弟比兄子有更多的社会经验。但由于经常会引发社会争斗,所以更改为“嫡长子继承制”。从此嫡长子成为继承政治权力和物质财产的合体。到西周时期沿袭了嫡长子继承制。正妻所生之子为嫡系,其他为庶出,正妻及其所生子女有明显的不同地位。西周进一步完善了礼治,出现了“周公制礼”的情况。礼中有一个核心的概念“孝”,
礼中的核心是“亲亲”尊尊。西周时期还出现了明文的“不孝”罪,被认为是很严重的罪行,《尚书》中记载周公曾经告戒康叔说:“元恶大敦,引为不孝不友”要“刑兹无赦”。西周时期对告诉权中规定“父子不得相诉,父子将狱,是无上下也”。不孝动摇了家族政治的根本,也就动摇了国家的根本,当然要大力惩治。父母之命,媒妁之言是西周时期婚姻成立的实质要件。《诗经》中“娶妻如之何,必告父母”宗法制下婚姻决非男女当事人之事,未经父母家长同意而行婚姻之事谓之“淫奔”是不为礼法所容。婚姻解除的决定权也掌握在父母手中。七出三不去是对父权的典型反映,作为西周婚姻制度主要体现的六礼制度也沿袭到后代,对汉唐,明清制度有广泛的影响。春秋时期是中国的大动荡时期,礼治开始衰落,但并未从根本上动摇家族政治赖以存在的基础。
2、 战国以后的封建法制时期
秦朝时出现了“破坏婚姻家庭罪”其中包括了‘擅杀子,子不孝,子女控告父母,尊幼殴尊长’秦简《法律问答》中“擅杀子,黥为城旦舂”秦律中对继承人的确定有法定继承人和指定继承人两种,秦律中限制了子告父母的权利,把子告父母定为“非公室告”司法机关不得受理。到了汉朝“亲亲得相首匿”原则的确立更进一步强化了家庭观念,汉律仍以七出三不去为弃妻的主要原则,西汉由于受到儒家学说的影响妇女在公婆少不欢欣的条件下,便可以强迫夫妻离弃,古乐府中《孔雀东南飞》中的焦仲卿与妻刘兰芝的悲剧就是一例,汉律中有不孝罪依法,无论什么情况下殴打父母皆处死刑,殴死父母到枭首,杀父母以论处腰斩,甚至居父母丧,司与人通奸着也处死刑。汉为推行孝道,提倡同居共财,即不与父母祖父母分居析财。继承法中两汉规定爵位的继承,基本沿袭嫡长子继承制,非子,非正没有爵位的继承权,关于财产继承,主要是土地和其他财产,汉代开始出现诸子均分财产的情况,庶子女儿都有财产权。三国两晋南北朝在继承上严格惟有嫡长子有继承权,服制定罪是其一大特色,尊长杀伤卑幼关系越近则定罪越轻反之则越重,但幼犯尊长则正好相反,重罪十条中出现了不孝罪,隋朝把不孝进一步放到了“十恶”中。
盛唐时期《户婚律》中极力维护封建婚姻家庭的制度,首先法律确认了封建买卖婚姻的合法性,家长有主婚权,卑幼不依家长私定婚姻者要受杖一百的处罚。在家庭生活方面,唐代法律赋予家长极大的支配权,家长拥有教育惩戒子女的各项权利,子女有非礼行动,家长可以动用家法惩戒,严重者还可以送交官府处以二年以上有期徒刑,财产一应有家长支配,子孙如果另立户口私存资财要判处有期徒刑三年。刑罚适用上亲属相犯,同罪异罚。宋辽金元并未有所发展,明代基本沿用上朝,在继承上实行嫡长子继承制,但在财产继承上明律规定“不问妻妾婢生只以子数均分。
3、 近现代时期
清朝末年修律过程中出现了法理派与礼教派的斗争。“子孙违反教令”是传统法制中一条针对子孙卑幼的不听教令的弹性很大的条款,只要子孙违背了尊长教令即可成为罪名,随唐以后各代法律都有此条,赋予违反父母尊长的子孙以惩罚。还有“送惩权”对于多次触犯父母尊长者,尊长可以直接要求官府发遣,法理派则认为这是教育问题无关法律。天下父母无不是之父母,子孙对父母祖父母的教训最多是‘大杖则走,小杖则忍’只有忍受之理,断无防范之说,但法理派则提出“正当防卫之说”和“父杀子,君主治之以不慈之罪”之假想,以拉近中国法制与西方法制之距离,势必会受到当时传统势力的打击而被迫流产。到了民国时期,民法典中规定废止旧法中长期沿用的宗祧制度,子女对遗产的继承权改变过去那种有男子独占的局面,采用平等的继承制度,婚姻由男女当事人自行定订,但司法院的解释还公然承认买卖婚姻的合法性。确认以父权为中心的封建家长制。父母得于必要范围内惩戒子女。到了中华人民共和国成立之时,才从立法上彻底废除了家长集权制。
二、中国传统法律关于父权的特点
1、婚姻方面“父母之命,媒妁之言”是婚姻成立的必备要件。而男女家长对于解除婚姻也有操纵权。在经历了夏商的婚姻制度酝酿期后在西周形成了婚姻六礼,‘七出三不去’等固定形式,发展到汉代以后由于受到儒家法文化的影响,公婆对子的休妻权更是膨胀,父母的主婚权从一经成立便牢不可破,真可谓历尽沧桑,越挫越勇。发展到后来逐渐演变成了打捞政治资本和经济资本的工具。父母的主婚权成了悲剧的罪魁祸首。有些人经常自以为豪的说中国几千年文化从未中断,殊不知如此顽固的文化中的糟粕也是生命力很完全的。在当代社会边缘地区还仍有包办买卖婚姻的情况,虽不如以前厉害,但这种观念很容易导致失败的婚姻,从婚姻中的不到幸福。
2、在继承方面经历了嫡长子继承制之后,逐渐过度到诸子均分。
之所以会发生这种变化,是因为由于考虑到嫡长子接触社会较早,由他继承可以更好的发挥财产的作用,对财产的均分虽也出现过女儿有继承权的情况但转瞬即逝,整体是以男子继承为主,这样就不难理解为什么现代社会中,尤其是广大农村地区妇女主动放弃继承权的现象,因为虽然古代的这种制度已经不存在了但由于他的长期的的存在在过去的时空中,使自己已经内化为人们的心中,在没有一个长期的变化的情况下,他将以‘民间法’的形式发挥作用。
3关于子女诉父母的权利,在西周时期就被排斥在子女的诉权,把西周时期子女伤害父母的罪定为不孝罪,刑兹无赦,大力惩处。在秦朝虽也曾出现过禁止善杀子,但对于其处罚力度是很小的,到隋唐时期不孝被列为“十恶”。尊长犯幼越近越轻,而幼犯尊长越近越重。在日常生活中家长有对子女用家法的权利,到清代末期随着西方法制思想的传入,法理派提出了正当防卫等与封建礼教严重相违背的立法举措,反映了东西方法制文化的冲突。时至今日父母在教育教育子女时也经常是棍棒相加,曰之‘子不打不成材,玉不磨不成器’。在此等领域我国法也尚未制定出相应的法规对其予以严格限制。只要打的不中也无人管。
三、对于传统法制的一些思考
上面对我国历代法制中关于子女权利的考察发现了在现代法制中与之不同之处。及二者之间的冲突。对于这种冲突我们不能以封建之糟粕简单的给予否定。这种制度的存在有其极为深刻的历史时代背景。正如一位哲人所言“一切历史都是当代史”[1]我们在解读历史的时候,一定要明白存在的即是有根据的。在我们解读前人的历史时,也该想一想后人如何解读我们。每一个人都是以当代的视角去观察历史,从自己的价值去品评历史是欠缺公正的。但笔者仍想谈几点浅见。
在任何时代他的制度设计都要遵循制度运行的内在机理。中国古代之追求大价值乃一“稳”字,所有制度的设计都是遵循这一价值理念来设计的。家族是国家的浓缩,家族中一定秩序的维护要求确定一个权威,便是父!正如商鞅所言,“一兔走,百人逐之,何也?名分未定也!”在大家庭中要想保持稳定也要确定名分,名分定则无人乱!但想到这不禁感慨为什么我们想到的是确立等级秩序,而西方却想到的是确定平等权利呢?这可能是源于东西方不同的世界观所至吧。
在我国历来缺乏权利对抗观念,自然在制度中也是缺乏,所以导致了在与父权对峙的过程中没有相关权利的产生。但温情的家族观念使这一态势能够在中国长期存在。但无疑我们这种制度相对与西方是落后的。中国将重心放在了防“受治者”之恶而不是防“治者”之恶。[2]西方在为我们的学习中打开了一扇窗户的同时也局限了我们的视野。我们不应当把精力集中在为什么中国没这个,为什么中国没哪个,而是应当意识到应立足于中国文化,以足够的主体精神建设性的提炼,融合或转化我们的文化中的权利要素。[3]随着中国改革开放我们的“父权制度”由于失去了他的文化土壤,政治制度土壤,经济土壤,正在以即快的速度土崩瓦解。一个保护子女权利的全新制度体系正在悄然无声的走进我们的生活。
参考文献:
1、[1]《中国法制史》 曾宪义主编 高等教育出版社北京大学出版社
2、[2]《中国民权哲学》 夏勇 三联出版社
3、[3]〈超越比力牛斯山〉 贺卫方 法律出版社

(注:古文资料皆选自教科书〈中国法制史〉(曾宪义主编))

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印发江门市行政机关规范性文件制定程序管理规定的通知

广东省江门市人民政府


印发江门市行政机关规范性文件制定程序管理规定的通知



江府[2005]19号











各市、区人民政府,市府直属各单位:



《江门市行政机关规范性文件制定程序管理规定》业经市政府十二届二十三次常务会议审议通过,现印发给你们,请认真遵照执行。







江门市人民政府    



二○○五年五月十四日  







江门市行政机关规范性文件



制定程序管理规定







第一章 总 则





第一条 为加强我市行政机关规范性文件(以下简称规范性文件)的管理,规范其制定程序,维护法制统一,促进依法行政,根据有关法律、法规和《广东省行政机关规范性文件管理规定》,结合我市实际,制定本规定。



第二条 本规定所称规范性文件,是指各级行政机关依据法定职权和程序制定并公开发布的,对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的,可以反复适用的文件。



规范性文件分政府规范性文件和部门规范性文件。以各级人民政府(含政府办公室)名义制定的规范性文件为政府规范性文件;县级以上人民政府组成部门、直属机构以及法律、法规授权的管理公共事务的组织(以下简称部门)制定的规范性文件为部门规范性文件。



第三条 本市各级行政机关规范性文件的制定、审查、公布、备案、修改和废止等活动,适用本规定。



各级行政机关制定发布内部工作制度、技术操作规程,对具体事项作出行政处理决定,以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事事项制定文件,不适用本规定。



第四条 各级人民政府应当加强对规范性文件的管理。江门市法制局负责对江门市直行政机关和下级政府的规范性文件制定情况进行监督检查。



第五条 规范性文件应对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、施行日期等作出规定。



规范性文件,不得违反宪法、法律、法规和规章的规定;不得违背上级行政机关的命令、决定;不得超越行政机关的职能范围;不得违法设定行政许可、行政收费、行政处罚和行政强制措施。



第六条 没有法律、法规和规章的规定,规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。



第七条 规范性文件的内容用条文表达,每条可分款、项、目,款不冠数字,项和目冠数字。条文较多的,可以分章,章还可以分节。整个规范性文件应当符合精简、统一、效能的原则,用语应当准确,文字简明,且具有可操作性。



第八条 制定规范性文件,应当根据规范性文件的具体内容确定名称,规范性文件名称一般称为“规定”、“办法”、“细则”、“规则”等。



(一)对社会生活某一方面关系作部分调整而制定的规范性文件,可称为“规定”;



(二)对社会生活某一类社会关系作部分调整而制定的规范性文件,可称为“办法”;



(三)为保证法律、法规和规章的实施,对法律、法规和规章所规定的权利和义务作出具体规定而制定的规范性文件,可称为“细则”;



(四)执行某一部门某一领域的某一项工作或制度而作出具体规定的规范性文件,可称为“规则”。



行政机关依据法定职权制定的规范性文件,也可以“决定”、“公告”、“通告”等形式发布,但须按省有关规范性文件的规定执行。







第二章 编制计划







第九条 编制政府规范性文件年度立规计划,应当根据国家和省的立规计划,并结合市政府的工作重点,在调查研究的基础上,全面考虑,统筹安排,先急后缓,有重点地进行。



第十条 各市、区政府的立规计划由各市、区人民政府批准后报江门市法制局备案。



江门市政府规范性文件年度立规计划由各部门根据各自工作实际情况拟定并填写江门市法制局统一印制的政府规范性文件年度计划表,于每年11月30日前报送江门市法制局。立规申请应当对制定规范性文件的必要性、所需解决的主要问题、拟确立的主要制度作出说明。



第十一条 江门市法制局应当对制定政府规范性文件的立规申请进行审查,经综合平衡后,编制政府规范性文件制定计划,报政府常务会议审议通过后执行。



第十二条 列入制定计划的政府规范性文件,由制定计划的起草部门按确定的内容、时间完成起草任务,直接报江门市法制局审核;未列入当年制定计划的规范性文件,江门市法制局一般不予审核,确需制定的,须向市政府书面报告原因和理由,经市政府同意后增列入计划。







第三章 政府规范性文件的审核







第十三条 政府规范性文件由政府有关行政主管部门或者政府法制机构组织起草。政府法制机构对列入年度计划的政府规范性文件可以提前介入,指导起草并参与调研论证或考察等工作。



第十四条 起草的规范性文件直接涉及公民、法人或其他组织切身利益,或有关机关、组织和公民对其有重大意见分歧的,应当征求社会各界的意见,起草单位应当举行听证会。



第十五条 起草规范性文件,涉及政府其他部门的职责或者与其他部门关系密切的,起草单位应当充分征求其他部门的意见,对存在的不同意见应当充分协商,经协商不能取得一致意见的,起草单位应当在上报送审稿时说明情况和理由。



第十六条 已列入江门市政府年度立规计划的规范性文件草案直接报送江门市法制局,同时附送下列资料:



(一)法律、法规、规章或上级规范性文件依据;



(二)制定规范性文件的起草说明(包括必要性、可行性和起草的简要过程);



(三)有关部门的协商意见及主要存在问题的说明;



(四)有关听证会笔录、调研报告及参考资料的说明。







第四章 部门规范性文件的审查







第十七条 部门规范性文件,经部门行政首长办公会议集体讨论通过后,应当在公布之前送同级政府法制机构进行审查。政府法制机构审查部门规范性文件,原则上只审查合法性,不审查可行性和适当性。



未经同级政府法制机构审查同意的部门规范性文件不得发布。



第十八条 送政府法制机构审查的部门规范性文件送审稿,由起草部门主要负责人签署;几个部门共同起草的应当由各个部门的主要负责人共同签署,并由主办部门负责送审。



第十九条 部门规范性文件送审时,送审部门应当向政府法制机构提交下列材料:



(一)提交审查的公函;



(二)规范性文件送审稿;



(三)规范性文件的起草说明(包括制定规范性文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调情况等);



(四) 征求意见的有关材料及有关意见的采纳情况说明;



(五)起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家方针、政策;



(六)其他有关材料。



第二十条 符合本规定第十九条规定的部门规范性文件送审申请,政府法制机构应当受理并出具受理回执。



提交的材料不符合本规定第十九条规定的,政府法制机构可以要求送审部门在指定的期限内补充有关材料。



第二十一条 政府法制机构应当在受理之日起10个工作日内审查完毕,并将审查意见书面通知送审部门。



争议较大,内容复杂,或涉及其他重大问题,在前款规定的期限内不能审查完毕的,经政府法制机构主要负责人批准,可以延长10个工作日,并应当将延长审查期限及其理由告知送审部门。



政府法制机构在规定期限内未提出书面审查意见的,视为审查同意,送审部门可以公开发布送审的部门规范性文件。



第二十二条 政府法制机构对送审的部门规范性文件,按照下列情形作出处理:



(一)符合《广东省行政机关规范性文件管理规定》第七条、第八条和第九条规定的,作出审查同意的意见;



(二)有下列情形之一的,应当提出补充修改或者暂缓制定的意见,退回送审部门:



1、违反《广东省行政机关规范性文件管理规定》第七条、第八条和第九条规定的;



2、制定部门规范性文件的基本条件尚不成熟的,政府法制机构认为不适宜发布的;



3、有关部门对规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议,送审部门未与其他部门、机构充分协商的;



4、送审稿及相关资料不符合本规定第十九条的。



第二十三条 部门规范性文件的送审部门应当按照政府法制机构的审查意见对送审稿进行补充修改。



第二十四条 送审部门对政府法制机构的审查意见有异议的,可自接到政府法制机构的书面审查意见之日起10个工作日内请求政府协调解决。







第五章 公布与解释







第二十五条 政府规范性文件应当经政府常务会议审议通过,并由行政首长签发后,由政府办公室负责发布。部门制定的规范性文件经部门行政首长办公会议审议通过,由部门主要负责人签署后发布。两个以上部门联合制定的部门规范性文件,由两个以上部门主要负责人共同签署后发布。



第二十六条 江门市政府及其部门规范性文件的发布载体是《江门市人民政府公报》。规范性文件文本原则上要在《江门日报》、政府网站上刊登。



各市、区人民政府应当建立规范性文件统一发布制度和发布载体。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效,不得作为行政管理的依据。



乡、镇人民政府应当在办公所在地和公共场所建立公告栏,公布其制定的规范性文件,公布日期应当不少于30日,具备条件的应当同时在同级政府网站刊登。



第二十七条 规范性文件的解释权属于制定该规范性文件的政府或政府部门。







第六章 备 案







第二十八条 政府规范性文件应当自发布之日起30日内,报上一级人民政府法制部门备案;部门规范性文件应当自发布之日起30日内,送政府法制机构备案;两个以上部门联合制定的规范性文件,由主办部门负责报送备案。



第二十九条 规范性文件备案,应当向政府法制机构提交下列材料;



(一)送备案的公函;



(二)规范性文件正式文本或者废止规范性文件的决定;



(三)制定规范性文件的说明;



(四)制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家方针、政策;



(五)已公开发布的证明材料;



(六)其他需要备案的材料。



第三十条 政府法制机构应当对备案的规范性文件进行合法性审查。







第七章 监督与责任







第三十一条 规范性文件制定机关应当经常对规范性文件进行清理,并应当根据实际情况的变化,以及法律、法规、规章和国家的方针、政策的调整情况,及时对已公布的规范性文件进行修订或者废止。



第三十二条 部门规范性文件的事前审查的执行情况纳入行政机关作风考核和工作实绩考核的内容。



各级政府规范性文件的备案审查的执行情况纳入依法治市(区)的内容进行年度考核。



第三十三条 政府法制机构应当对规范性文件的制定和管理情况进行监督和检查,并根据不同情况作出如下处理:



(一)对未经政府法制机构审查而印发、发布的部门规范性文件,政府法制机构应当提请同级人民政府予以撤销,并在公开发布该文件的载体上公告。



(二)对未经备案或违反本规定第五条、第六条的各市、区政府规范性文件,政府法制机构可以向同级人民政府提出撤销或责令改正的建议。撤销或者改正后,政府法制机构应当在公布原文件的载体上公告。



(三)违反本规定制定规范性文件情节严重,产生不良后果和负面影响,或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人或其他组织权益的,政府法制机构可以提请行政监察等有关部门依法追究制定机关主要负责人和直接责任人员的行政责任。



(四)报送备案的部门规范性文件内容与政府法制机构的审查意见不一致的,政府法制机构可以提请本级人民政府作出责令改正或者撤销的建议。



第三十四条 公民、法人或者其他组织认为公开发布的规范性文件不符合本规定第五条、第六条的,可以向政府法制机构提出审查的建议。政府法制机构应当在15个工作日内进行审查,并答复提出审查建议的公民、法人或其他组织。



第三十五条 因政府法制机构审查意见错误,或者本规定第二十一条第三款规定的情形,造成规范性文件在施行中产生严重社会后果的,追究政府法制机构主要负责人和直接责任人员的行政责任。







第八章 附 则







第三十六条 本规定自颁布之日起施行。《江门市规范性文件制定程序的暂行规定》(江府[1996]87号)同时废止。


海南省规范性文件制定与备案登记规定

海南省人民政府


海南省规范性文件制定与备案登记规定


《海南省规范性文件制定与备案登记规定》已经2005年5月16日海南省人民政府第63次常务会议审议通过,现予公布,自2005年9月1日起施行。


省长 卫留成
二○○五年五月二十三日



海南省规范性文件制定与备案登记规定

第一章 总 则

第一条 为了规范行政机关规范性文件的制定和备案登记,加强对规范性文件的监督,推进依法行政,根据有关法律、法规,结合本省实际,制定本规定。
第二条 省人民政府及其所属部门和市、县、自治县人民政府的规范性文件起草、审查、决定、备案登记、公布,适用本规定。 
第三条 本规定所称规范性文件,是指除政府规章外,各级行政机关和法律、法规授权具有公共管理职能的组织依据法定职权制发的涉及或者影响公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的决定、通告、命令等行政公文。 第四条 行政机关为规范内部工作制度和工作程序、表彰奖励、人事任免、转发上级文件以及对具体行政行为作出决定等事项制定的文件,不适用本规定。
第五条 规范性文件的制定和备案登记,应当遵循合法、公开、精简、统一、效能的原则。 

第二章 规范性文件的制定

第六条 下列行政机关可以制定规范性文件:
(一)省人民政府及其工作部门、派出机构;
(二)市、县、自治县人民政府及其工作部门、派出机构;
(三)乡镇人民政府;
(四)法律、法规授权具有公共管理职能的组织。
第七条 下列机构不得制定规范性文件:
(一) 临时性行政机构;
(二) 议事协调机构;
(三) 行政机关的内设机构;
(四) 各级人民政府工作部门的派出机构;
(五) 实行省以下垂直管理体制的省政府工作机构的所属单位。
第八条 规范性文件的名称,一般称办法、决定、通告等。规范性文件可以用条文形式表述,一般不分章、节。
政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称,政府工作部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。各级人民政府所属工作部门和法律、法规授权具有公共管理职能的组织制定规范性文件,标题中不得单独冠以行政区域名称。
实施法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件,其名称前一般应当冠以“实施”字样。
第九条 制定规范性文件应当按照调研起草、征求意见、协调分歧、法律审核、审议决定、附署、签署、公布等程序进行。
第十条 规范性文件不得规定下列内容:
(一)行政许可事项;
(二)行政处罚事项;
(三)行政强制措施;
(四)行政收费事项;
(五)其他应当由法律、法规、规章规定的事项。
第十一条 制定规范性文件不得违反国家的方针、政策和上级行政机关的命令、决定;不得超越本行政机关的职权范围,扩大本行政机关的权限;对实施法律、法规、规章作出具体规定的,不得增设公民、法人或者其他组织的义务,不得限制公民、法人或者其他组织的权利。
第十二条 规范性文件一般应当由制定机关负责起草。必要时,也可以邀请有关专家、学者参加或者委托专家、学者和研究机构起草。县级以上人民政府及其办公厅(室)组织起草规范性文件时,可以指定政府一个部门具体负责。
起草规范性文件的内容涉及县级以上人民政府两个或者两个以上部门职权的,应当由两个或者两个以上部门联合起草;联合起草时,应当以一个部门为主,其他部门配合。
第十三条 起草规范性文件应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究,并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度和措施等内容进行调研论证。
第十四条 规范性文件起草单位应当广泛听取相关公民、法人和其他组织的意见,建立健全了解民情、反映民意、集中民智的决策制度。
规范性文件起草机构听取意见可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式,并向规范性文件制定机关说明采纳或者不采纳有关意见的情况。
第十五条 公民、法人或者其他组织对规范性文件草案提出的意见和建议,规范性文件起草机构应当研究处理,书面答复提出意见和建议的人,并在起草说明中载明。
对规范性文件草案内容有重大分歧意见的,起草机构应当进行协调;协调不成的,报请制定机关决定;重大分歧意见的协调情况应当在起草说明中载明。
第十六条 规范性文件草案应当经制定机关的法制机构法律审核。报请县级以上人民政府发布的规范性文件草案,还应当向同级政府法制机构报送下列材料:
(一)报请审核的函;
(二)规范性文件草案及起草说明;
(三)起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、政策和上级行政机关的命令、决定;
(四)其他有关资料。
第十七条 县级以上人民政府法制机构应当对报送的规范性文件草案提出书面的法律审核意见。审核规范性文件,原则上只审查合法性,不审查可行性和适当性。但审查中发现可行性或适当性存在问题的,也可以提出建议和意见。
法律审核意见应当包括下列内容:
(一)是否超越制定机关的法定职权;
(二)是否与法律、法规、规章和政策相抵触;
(三)是否与相关的规范性文件协调、衔接;
(四)其他需要审核的内容。
对政府法制机构提出的法律意见和建议,起草机构应当在修改规范性文件时采纳。
第十八条 规范性文件草案应当按照下列规定审议决定:
(一)县级以上人民政府制定的规范性文件,应当经本级人民政府常务会议或者行政首长办公会议审议决定;
(二)县级以上人民政府工作部门、派出机构和法律、法规授权具有公共管理职能的组织以及乡镇人民政府制定的规范性文件,应当经制定机关行政首长办公会议审议决定。
未经制定机关法制机构审核的规范性文件,不得提请制定机关审议决定。
第十九条 规范性文件在发布前应当报送政府法律顾问附署后,再报制定机关的主要负责人签署。
第二十条 因保障国家安全、社会秩序、公共利益或者应对突发事件等紧急情况而制定规范性文件的,可以简化制定程序。
第二十一条 规范性文件应当自公布之日起30日以后施行;但因保障国家安全、重大公共利益的需要,或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策执行的除外。
第二十二条 修改或者废止规范性文件,应当按规范性文件的制定程序办理。 

第三章 规范性文件的备案登记

第二十三条 规范性文件备案登记不应影响市、县、自治县人民政府依照法律、法规赋予其制定规范性文件的法定职权。
省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府制定的规范性文件应当自签发之日起10个工作日内报省人民政府备案登记。
未按本规定备案登记的,不得公布实施。
第二十四条 报送规范性文件备案登记,应当提交以下材料:
(一)报送备案登记的函;
(二)规范性文件及起草说明(含电子文本);
(三)制定机关法制机构的审核确认意见; 
(四)制定规范性文件的依据文本和其他相关材料。
相关政府和部门应当建立网上规范性文件备案登记系统,及时通过政务互联网平台开展备案登记工作。
第二十五条 政府法制机构应当建立便捷、高效的备案登记程序,自收到报送的材料之日起3个工作日内完成备案登记,并按照下列规定办理:
(一)提交的备案材料齐全、符合规定形式的,应当统一登记编号,并将登记的情况及编号书面通知制定机关;
(二)提交的备案材料不齐全、不符合规定形式的,暂缓备案登记。
暂缓备案登记的,由政府法制机构通知制定机关补充或者重新报送备案登记材料;补充或者重新报送备案登记材料符合规定的,予以备案登记。
不具备制定规范性文件主体资格的机构制定的规范性文件,政府法制机构不予备案登记。
第二十六条 拟以省人民政府及其办公厅名义制定的规范性文件,在提请审议前应当送省法制机构进行法律审核。省法制机构直接按本规定进行备案登记。
第二十七条 公民、法人和其他组织认为规范性文件违反法律、法规和规章规定的,可以向省法制机构提出书面审查建议。对于书面审查建议,省法制机构按照下列规定办理:
(一)不属于本机构审查范围的,应当及时转送有权处理的机关处理;
(二)属于本机构审查范围的,应当自收到审查建议之日起30个工作日内,对已备案登记规范性文件的实质内容进行审查,并提出处理意见,报省人民政府决定。省法制机构审查规范性文件时,认为需要市、县、自治县人民政府或者省政府有关部门提出意见或者说明的,市、县、自治县人民政府或者省政府有关部门应当在规定期限内回复或者予以说明。
第二十八条 下级政府与上级政府规范性文件之间对同一事项的规定不一致的,应当执行上级政府规范性文件的规定,下级政府应当及时自行纠正该规范性文件中规定不一致的内容。
政府部门规范性文件之间或者下级政府与上级政府部门规范性文件之间对同一事项的规定不一致的,由县级以上人民政府法制机构进行协调。经协调不能取得一致意见的,由政府法制机构提出处理意见报本级政府决定。
有关制定机关应当依照本级政府的决定对规范性文件进行修改。 
 
第四章 规范性文件的公布和查阅

第二十九条 规范性文件备案登记后,由制定机关公布规范性文件的文本。公布规范性文件文本,应当标明规范性文件备案登记号。省法制机构应当定期汇编公布备案登记的规范性文件目录。
第三十条 制定机关应当在政府指定的政报、报纸等媒体上向社会公布规范性文件,也可以同时在政府网站上公布。
未向社会公布的规范性文件,不得作为实施行政管理的依据。
第三十一条 制定机关应当根据法律、法规、规章和政策的调整情况以及实际情况的变化,对已公布的规范性文件及时进行修订或者废止。
第三十二条 公民、法人或者其他组织有权查阅已经公布的规范性文件。规范性文件制定机关应当在本机关办公场所提供本机关发布的规范性文件,供公众免费查阅。 

第五章 法律责任


第三十三条 违反本规定,未按照规定程序制定、备案登记和公布规范性文件的,或者规范性文件草案未经法律审核的,由县以上人民政府法制机构报请本级人民政府责令改正,并给予通报批评;情节严重的,建议同级监察机关对制定机关行政首长予以问责,并依法对制定机关主要负责人和直接责任人给予行政处分。
第三十四条 违反本规定,有第十条、第十一条规定情形或者擅自制定规范性文件的,由县以上人民政府法制机构报请本级人民政府责令改正或者撤销。情节严重的,建议同级监察机关对制定机关行政首长予以问责,并依法对制定机关主要负责人和直接责任人给予行政处分。 
第三十五条 违反本规定,制定机关不向公民、法人或者其他组织免费提供本机关已发布的规范性文件查阅的,由县以上人民政府法制机构报请本级政府责令改正,并给予通报批评。
第三十六条 政府法制机构不履行或者不正确履行规范性文件审查、备案登记职责,造成严重后果的,建议同级监察机关依法对主要负责人和直接责任人给予行政处分。

第六章 附 则

第三十七条 本规定的具体应用问题,由省法制机构负责解释。
 第三十八条 市、县、自治县人民政府工作部门、派出机构以及乡镇人民政府规范性文件备案登记工作,参照本规定执行。
第三十九条 本规定自2005年9月1日起施行。1995年5月4日省人民政府令第63号发布的《海南省规范性文件监督规定》同时废止。