关于“一国两制”的法哲学思考

2000年10月30日 09:39 西南政法大学 文正邦

随着香港、澳门的陆续回归以及海峡两岸统一大势的不可抗逆，一种罕见的政治法律现象就将呈现在世人面前，因为“一国两制”的国家结构必然导致“一国两法”（一国之内两种社会性质的法律制度并存）和出现多个法域（祖国大陆主法域及我国香港、澳门等辅法域）的奇特法制体系的建立和形成。它的基本构架是：以宪法为龙头，以特别行政区基本法为纽带，以社会主义法为主干，以上述特区的资本主义法为支干，并以它们彼此相互间的区际冲突法为胶合剂的，两种性质的法律相得益彰，各法域共促共生的，多层次、多色调、多板块，结构复杂，内容和形式异常丰富多彩的法制体系。这在中外法制史上都是史无前例的．对它的深入研究不仅将大大地丰富和更新我们的政治和法学理论、而且将促进我国的政治体制和法制建设的发展和创新，从而对人类文明和社会进步具有不可估量的意义。本文愿试作一些法哲学的思考和探究，以期能有助于中国法制发展的这一跨世纪战略任务的解决。

一、“一国两制”的法律意义和特征

“一国两制”即“一个国家、两种制度”，就是一个统一的主权国家根据自己的宪法和法律的规定，在本国的部分地区实行不同于国家主体部分的政治、经济和社会制度及生活方式。

众所周知，“一国两制”是中国共产党和中国政府为解决我国台湾问题，恢复对香港、澳门行使主权，实现祖国和平统一所提出和制定的一项重大国策，它已以特定的方式载入了我国宪法。1982年我国宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”而且按照“一国两制”的方针，已使香港问题和澳门问题得到合理合法的解决。1984年12月19日和1987年4月13日中英两国政府和中葡两国政府分别签署了具有法律效力的关于香港问题的联合声明和关于澳门问题的联合声明，各自确认中华人民共和国政府于1997年7月1日恢复对香港行使主权和1999年12月20日恢复对澳门行使主权，并在1990年4月4日，七届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，1993年3月31日，八届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，从而使“一国两制”的重大国策得以制度化、规范化，赋予了它以更加充分而深厚的法律依据和意义，使其具有合宪性、合法性和稳定性。尽管在香港、澳门回归过渡时期，也可能出现一些干扰其平稳过渡的阻力，但只要我们严格依法办事，就可以有理、有利、有力地推进和实现祖国统一大业。

由此可见，“一国两制”的确定和实施，必须具有宪法和法律的依据和保证，而且也只有通过法律的手段和法制的形式，才能建立起祖国大陆与我国港、澳不同的社会制度地区间的稳定联系，并妥善解决其间发生的某些纠纷和矛盾。“一国两制”既涉及到国体，又涉及到国家结构和政体，既涉及到我国的经济制度也涉及到我国的政治和法律制度。法与国家，法律与经济制度和政治制度总是紧密联系，不可分割的。法制是国家机器的重要组成部分，而且广义的政治制度就包括了法律制度，经济制度的稳定建立和发展，也离不开法律。因此，“一国两制”的确立和实施，必然会引起我国法律制度或体制发生重大变化，这种变化集中表现在两个方面：第一，从单纯的社会主义性质的法律演变为祖国大陆社会主义法（占主体）与港、澳资本主义法并存，即“一国两制”必然导致“一国两法”；第二，从单一法域国家变成多法域国家，即形成祖国大陆（主法域）和我国香港、澳门等辅法域。由此派生出“一国两制”法制体系下的诸多复杂现象和关系，也决定了其间所存在的法律冲突的复杂性及其解决的繁难度。

值得注意的是，上述两个方面中第一方面是首要的和基本的，也是最能体现我国“一国两制”法制体系特色的。也就是说，我国“一国两制”法制体系的基本特征，并不在于其多法域，而在于“一国两法”。即在于两种性质不同的社会制度和法制制度的并存。这正是决定我们的“一国两制”以及“一国两法”在理论上和实践中具有特殊复杂性的根本原因，也是同世界上其他一些多法域但却仍是“一国一制”的国家结构和法制体系国家的最大区别。例如美国、瑞士、澳大利亚等都是这样的多法域国家。美国有50个州，每个州都有自己的民法，然而它们都属于在资本主义制度范围内的法制区别和法律冲突。这些多法域国家由于实行“一国一制”，因而各地区的法律其阶级本质和基本原则相同，法律体系之间的共同点是主要的，不同点是次要的，出现的法律冲突也是浅层的，不能与我们“一国两制”下祖国大陆同我国香港、澳门之间基于不同性质的法制区别和法律冲突相同日比拟。当然，我国“一国两制”下的法制体系也有一般多法域国家法律冲突的某些共同特征，如所属法系的不同与冲突，各法域之间的差异和冲突等，这就更增加了其复杂性和繁难度。

从纵向上看，“一个国家、两种制度”虽然历史上也不乏其例，但还没有进展到建立起较稳定的法制体系并妥善解决其法律冲突的地步。我国历史上社会制度形态比较落后的少数民族以武力征服了社会制度和形态比较先进的汉民族地区后，如蒙古族、满族征服汉族，都出现过两种不同社会制度（奴隶制与封建制）并存的情况。公元646年大化革新以后的日本，也存在过类似的情况。美国独立战争后至南北战争以前，则出现过在北方发展资本主义的同时，在南方的几个州保留奴隶制的状况。新中国成立后不久在西藏等少数民族聚居地区暂时保留其原有制度至民主改革之前，实际上也是属于“一国两制”的特殊情况。上述这些情况由于是在改朝或改制的过渡时期出现的暂时现象，没有具备充足的法律依据和保证，因而，缺乏稳定性和典型意义，虽可作为我们现今实行“一国两制”的历史依据，但却不能与其深刻涵义和重大意义相比拟。

二、“一国两制”法律体系的要素和构成

（－）“一国两制”法律体系的法权基础探析

“一国两制”法制体系是以主权与治权既相统一又相对分离的法权关系为基础的。所谓统一，意即无论是香港、澳门或是台湾，都不是一个独立的政治实体，而是中华人民共和国大家庭中的一员，都是中央政府下辖的一个行政单位或行政特区（特别行政区）。因而国家主权都归于并集中于中央，中央政府都对它们行使主权，与它们的关系是中央与地方的关系，而不是平列的关系，更不是“一国两府”或“一国两区”的关系。特别行政区直辖于中央政府，其一切权力（包括各种治权）都是由中央授予并由国家宪法和特别行政区基本法所规定的，关系到国家主权和国家安全的外交和国防事务则统一由中央处理，中央还行使由宪法和特别行政区基本法所规定的应当在这些地区行使的其它权力。所以从这种主权统一以及主权与治权也相统一的根本意义上讲，中央政府与特别行政区的关系相似于中央政府与其它行政省及民族自治区的关系。这种不仅主权统一，不容分离及转让，而且主权与治权也本质上相统一的原则，是实行“一国两制”的根本前提，是统一祖国大业中必须毫不动摇地坚持的原则，也是各主权国家政制和法制建设中不可移易的一条基本准则。

相对分离，意即我国香港、澳门作为特别行政区之所以“特别”，是指它们具有高度的自治权。也就是说，这种自治权不仅大于民族自治区的自治权（例如，香港特别行政区享有除外交、国防以外的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，此外还具有自行处理在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等方面的部分对外事务的权力），而且在某些方面甚至超过了联邦制国家中成员邦的权力和权利（例如香港保持财政独立，全部财政收入不上交中央，中央也不在香港征税，香港自己发行货币；香港为独立关税地区；香港有自己独特的政治体制；香港保持原有的法律；全国性法律除《香港特别行政区基本法》及其列于附件三者外，不在香港实施。这种特别行政区所享有的高度自治权，就是主权与治权相对分离的表现，是实现“一国两制”条件下地方分权的一种特殊形式。况且这种“分离”是“相对”的，而不是绝对的；这种治权，终究是由中国人所享有（即如所谓“港人治港”之意谓），而决不交给任何外国人。《香港特别行政区基本法》就规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国政治性组织或团体建立联系。”这就表明了维护国家统一和领土完整也是特别行政区的神圣职责。

（二）“一国两制”法制体系的基本构架及辩证关系剖析

如前所述，“一国两制”法制体系是以“一国两法”及多法域为显著特征，那么组构成这一庞大复杂的法制体系的应包括祖国大陆和我国港、澳、台的所有符合“一国两制”要求的法律部门和领域。而按照它们在“一国两制”法制体系中的特定地位和作用，就可以把它们归纳为以下几个层次：l）作为祖国大陆和我国港、澳、台这些特别行政区共同母法的宪法；2）联结祖国大陆和各特别行政区的特别行政区基本法；3）居于主体地位的祖国大陆社会主义法；4）作为辅助的我国港、澳、台各特别行政区的资本主义法；5）用以解决祖国大陆和各特别行政区及特别行政区相互之间的法律冲突的区际冲突法。这样，我们就可以勾画出“一国两制”法制体系的基本构架：即以宪法为龙头，以特别行政区基本法为纽带，以祖国大陆社会主义法为主干，以各特别行政区的资本主义法为支干，并以它们相互彼此之间的区际冲突法为胶合剂的，两种社会性质的法律并存且相得益彰，四大法域共促共生的，多层次、多色调、多板块，结构十分复杂，内容和形式都异常丰富多彩的法制体系。这不仅在中外法制史上是史无前例的，而且在当今世界也是独一无二的。其中，存在着如下几种（或几层）重要关系，正确认识和处理好这些关系，有助于我们把握住“一国两制”法制体系的本质特征及其规律性。

1．祖国大陆社会主义法与特别行政区资本主义法的对立统一关系。它是“一国两制”法制体系中的基本矛盾，“一国两制”法制体系的基本特征--“一国两法”，就集中地体现于此，并由此派生其他的矛盾关系。所以处理好这对基本矛盾，对于实现和稳定“一国两制”，建立和完善“一国两制”法制体系，具有关键性意义。其基本原则就是既坚持以祖国大陆的社会主义法为主体（是矛盾的主要方式或主导方面），以特别行政区的资本主义法为辅助和必要补充；又要充分认识和正确估价适合于这些特别行政区的资本主义法的特殊地位和作用，从而不但不能以大陆的社会主义法加以排斥甚至吞灭，而且应看到它们两者之间除了有相拒斥性一面之外还有可以相互借鉴和吸收的一面。其根本的原因就在于“一国两制”范围内的社会主义经济制度与资本主义经济制度并存、互促和相得益彰，这是与社会主义初级阶段多种所有制和分配方式并存相对应的，即都是与现阶段我国不同地区经济和社会发展不平衡状况及其历史原因相关联的。而其更深刻的原因就是发展和繁荣市场经济、提高综合国力和人民生活水平、保持社会安定这一共同需要。它有利于我们借鉴和利用发达市场经济已有成就和经验（包括市场经济法制和规则），也有利于我们加强国际联系，吸取、借鉴资本主义发达国家先进的技术、管理经验和法制手段等。同时祖国大陆的社会主义制度和社会主义法制不仅是我国港、澳、台经济和社会发展的强大后盾，而且也必有其可以认同之处，从而产生相向吸收、借鉴的效用。当然对这种相互借鉴和吸收不能作简单化、机械化的理解，因为不仅有制度性质和意识形态的分野甚至对立，而且有经济和社会发展程度之差距和异质文化的冲突。所以既不能简单移植，更不能动辄就搞什么“西化”或“中化”、应经过非常细致的分析取舍和不断探索试验的过程，权衡利弊，损益其优劣，使对方之所长有机融合进自身的制度发展和主体文化中，特别是注意把那些体现人类制度建设共同经验和法律文明发展普遍规律性的东西尽可能地加以利用和吸收，来促进和完善本身的制度建设和法制建设。

2．分属不同法系的法律之间的关系。祖国大陆与我国香港、澳门及我国台湾的法律分属于社会主义法系、英美法系、大陆法系，但他们都有中华法系的传统，我国台湾法又受到英美法系的影响，祖国大陆法也含有大陆法系的因素和成分。它们之间既相区别，又相联系。固然，法系的不同使法律在立法方式及立法技术、法律形式及渊源、司法程序及制度等许多方面都各有其特点，因而法律的结构、体例、术语以及法律事实和行为的定性也往往不同。但由于我国香港、澳门及我国台湾同祖国大陆固有的历史联系，特别在“一国两制”的条件下这种联系将进一步得以强化和巩固，这就为它们之间的法律的相互借鉴和吸收以便取长补短提供了更多的可能性和更有利的条件。充分认识到这些，能使我们更客观、全面地看待我国港、澳、台的法律及其与祖国大陆的关系。包括一方面既有利于我们认识和把握住属于英美法系的香港法的特征，并便于我们通过比较而借鉴、吸取其有益于我们法制建设的那些成分（如判例法的适当引用，民商法的实用价值、法律技术水平的臻于完善以及重视对个人的权利、自由的尊重和保障等）；另一方面可以使我们清醒的认识到属于大陆法系并有中华法系传统的我国台湾法在法律形式、法律体系和体例、法律心理结构以及法律文化传统上同我们更为接近，并有某种同根同源的关系，互相借鉴和吸取有益成分就更有必要，也更为直接。我们不能因为我国台湾法承袭了所谓“民国法”，我们又早已明令废除了国民党统治时期的旧“法统”，而对我国台湾现行法律完全采取拒斥态度。事实上，我国台湾法律自1949年国民党退台以来40多年已有了很大变化，不仅对民国时期的法律作了诸多修定，还重新制定了大量法律和法规。我国台湾现行法律中未有作过修改的民国法仅存不多，它们事实上有的早已过时，有的已名存实亡，有的已通过特别法、判例、解释例替代，有的仅仅因政治需要而苛延残喘。这都说明，我国台湾法律与所谓“民国法”不能同日而语，它已经适应我国台湾资本主义经济和社会的发展而有了重大的变化和发展，并早已自成体系，其立法完备、体系周全、规范详尽、许多法律和法规又不断与时更新，其中许多都是值得我们借鉴和吸收的。特别是民商法和经济立法，内容更加丰富多彩，尤值得我们采撷。至于那些过时的、徒具虚名的法律，当然必须废止，这随着“一国两制”，和平统一的实现自是应有之义。

3．各特别行政区法之间的关系。包括我国香港法、澳门法同我国台湾法之间的关系，我国香港法与澳门法之间的关系等。它们虽然都同样属于资本主义性质的法，因而异中之同可能会更多；然而仍因有属于不尽相同的法系之区别，以及不同历史、文化背景的差异，使之在法律结构、法律体系、立法技术和司法程序等方面仍各有其特点。注意到这些，对于我们加深对各特别行政区法的认识，无疑是有意义的。

（三）“一国两制”法制体系中的法律要件分析

“一国两制”法制体系中最具特殊性的是特别行政区基本法和区际冲突法。前者是联结祖国大陆和特别行政区的纽带，后者是协调祖国大陆主法域和各特别行政区辅法域及辅法域相互间各部门法关系的胶合剂。它们是“一国两制”法制体系中的特殊构件，尤其是特别行政区基本法，完全是一种崭新的法律现象，中外法制史上未曾有过，是当代中国对人类法律文化的独特贡献。

1．特别行政区基本法

特别行政区基本法是体现“一国两制”国策的最主要的法律形式和最集中、直接的法律表现，是祖国大陆社会主义制度和法律体系同我国港、澳、台等资本主义制度和法律体系的结合部和衔接点。它并具有以下特点：第一，从它的地位和法律效力来看，它具有仅次于宪法而又高于一般法律的效力。既含有宪法性法律的特征和属性，以至有人称它是“小宪法”，尤其是在结构上与宪法相似。如《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》都包括序言、总则、居民的基本权利和义务、政治体制、经济、文化和有关社会事务等章节。但它又是根据宪法制定的，是我国宪法关于“一国两制”方针在法律上的具体化、系统化。也就是说，从法律渊源体系上讲，它是从属于国家根本法之下的国家基本法律，其效力仅次于宪法而又高于其他法律。第二，从它的适用范围和在特别行政区的作用来看，它既是全国人民代表大会制定的全国性法律，因而在全国范围内都有效，各省、自治区、直辖市，各级国家机关，各个部门和团体都必须遵守，全国人民和各级干部都必须了解、熟悉和不得违背；但又主要是适用和实施于特别行政区的特殊性的法律。而在特别行政区它又是一项根本性法律，是特别行政区的立法基础，是国家主权在这些地区的法律表现，具有最高的法律地位和效力，特别行政区的各项制度和政策，都必须以它为根据，特别行政区的任何法律都不得与之相抵触。第三，从它的任务和内容上看，主要是“一国两制”的法律体现和法律保证，而且主要是调整中央与特别行政区的关系以及特别行政区内部的关系，同时它所调整的这类社会关系主要是一些最基本的关系，而同调整具体关系的其他部门法有所不同。第四，从性质上看，虽然基本方面具有社会主义性质，根本目的也是为了有利于我国的社会主义现代化事业，但又是对特别行政区资本主义制度的确认和规范化。从立法动机、程序和成员方面来看，它既反映了工人阶级和其他劳动者的意志；又反映了爱国统一战线中资产阶级的意志。

而且，随着特别行政区基本法的实施和特别行政区的建立，就会出现在特殊单一制国家中享有高度自治权的崭新的自治形式和新型的中央与地方的关系，而与内地的各行政省、自治区、直辖市相殊异。并会建立起独特的政治体制、司法制度和法律体系，以行使其立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权等。这一切都充分表明了它的独创性。

由于学术界对《基本法》的重要特征及其内容和意义已有了较充分，深入的研究和讨论，故此只作简略述及。

2．区际冲突法

淮北市行政机关规范性文件管理规定


第33号


淮北市行政机关规范性文件管理规定


《淮北市行政机关规范性文件管理规定》已经市政府第5次常务会研究通过，现予公布，自2003年4月11日起施行。


　　　　　　　　　市　长

二OO三年四月十一日　　　　


淮北市行政机关规范性文件管理规定

第一章　总　则

第一条　为了规范本市行政机关规范性文件制定程序，保证行政机关规范性文件质量，维护国家法制统一，根据《中华人民共和国立法法》、《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》及其他规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条　本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）是指市人民政府（以下简称市政府）及其市政府工作部门（以下简称部门）、县（区）人民政府（以下简称县级政府），根据法律、法规、规章和上级行政机关的命令、决定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。
第三条　规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“细则”、“决定”、“意见”、“公告”和“通告”等。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。
第四条　规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、备案，适用本规定。
第五条　制定规范性文件，应当遵循立法法确定的基本原则，必须符合下列要求：
（一）为执行法律、法规、规章和国家现行政策、履行法定职责所必须；
（二）有法律、法规、规章或者上级行政机关的明确授权；
（三）符合精简、统一、效能的原则；
（四）体现改革精神，能够促进政府职能向调节经济、管理社会和服务公众转变；
（五）语言准确、简明和通俗，符合国家行政机关公文行文格式。
第六条　市政府法制办公室（以下简称市法制办）是本级政府规范性文件管理机关，负责本级政府规范性文件的立项、起草、修改、审查、发布、备案等工作。

第二章　立项和起草

第七条　部门认为需要由市政府制定规范性文件的，年初应当向市法制办报送立项。
报送立项申请，应当说明对制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度以及依据的上位法等。
第八条　市法制办应当对部门报送的立项申请进行汇总研究，拟订市政府年度规范性文件制定计划，报本级政府批准后执行。
规范性文件制定年度计划应当明确规范性文件的名称、起草单位、完成时间等。
第九条　年初未报立项或未排上市政府年度规范性文件制定计划的，因工作确需由市政府制定规范性文件的，部门应及时向市政府报送，经市政府领导批准后立项。
第十条　部门、县级政府可以根据本部门、本地的实际，自主确定本机关规范性文件的立项工作。
第十一条　起草规范性文件，应当体现立法法规定的原则，深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关单位和个人的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会和公开向社会征求意见等多种形式。
第十二条　起草规范性文件，涉及两个以上部门职责或者与其他部门、县级政府关系紧密的，起草机关应当充分征求其他部门、县级政府的意见。
第十三条　起草机关应当将规范性文件送审稿及其说明、对规范性文件主要条款的不同意见和其他有关材料一并报送审查。
报送审查的规范性文件送审稿，应当由起草机关主要负责人签署；几个部门共同起草的，应当由几个起草部门主要负责人共同签署。

第三章　审　查

第十四条　凡列入市政府年度规范性文件制定计划的，规范性文件送审稿及其说明可直接报送市法制办统一审查、修改。除此之外，其他临时立项的规范性文件送审稿及其说明必须报送市政府领导签批后，交市法制办进行审查、修改。
第十五条　规范性文件送审稿有下列情形之一的，市法制办可以缓办或者退回起草机关：
（一）不符合本规定第五条规定的；
（二）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；
（三）有关部门、县级政府对规范性文件送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草机关未与相关部门、县级政府协商的。
第十六条　市法制办审查规范性文件送审稿，应当将规范性文件送审稿涉及的一些问题发送有关单位征求意见。规范性文件送审稿与市民切身利益密切相关和对本地区、本行业建设发展有重大影响的，可以通过适当方式广泛公开征求社会意见，也可以召开由立法信息员、专家参加的座谈会、论证会，听取意见、研究论证，必要时应组织人员到外地进行考察调研，学习、借鉴外地的成功经验。
规范性文件制定经费应列入本级财政预算，专款专用。
第十七条　有关部门、县级政府对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市法制办应当主动协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关意见和建议上报市长办公会或市政府常务会议研究决定。
第十八条　市法制办应当认真研究各方面的意见，与起草机关协商后，对规范性文件送审稿进行修改，并向市政府提交规范性文件讨论稿和审查报告。
审查报告应当包括制定规范性文件拟解决的主要问题、拟采取的主要措施、依据的上位法以及与有关部门、县级政府的协调情况等。
第十九条　规范性文件送审稿经审查后需要有关部门会签的，由市法制办送有关部门，有关部门应及时会签；有异议的，应附函说明。
第二十条　部门自行印发的规范性文件在印发前，应将规范性文件送市法制办进行合法性审查，并提交下列材料：
（一）提请审查的公函；
（二）规范性文件文本；
（三）规范性文件的起草说明；
（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章、上级行政机关的命令和决定；
（五）制定规范性文件所依据的其他有关资料。
第二十一条　市法制办应在10个工作日内完成审查工作，并将审查意见书面通知制定规范性文件的机关。
第二十二条　部门自行印发的规范性文件未经市法制办审查不得印发。市法制办发现未经其审查而印发的规范性文件，可以提请市政府撤销该文件，并在公开发布文件的载体上公告。

第四章　决定和公布

第二十三条　政府规范性文件应当经政府常务会议决定。
部门规范性文件应当经部门办公会议决定。
第二十四条　会议审议通过的规范性文件讨论稿，由法制机构按会议意见修改后，报本级政府或本部门负责人签署后发布。
第二十五条　规范性文件一般应当自公开发布之日起30日后施行。但是公开发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公开发布之日起施行。
第二十六条　规范性文件依法备案后，由市法制办提供格式文本，文件制定机关通过法定载体公开发布。
第二十七条　公开发布规范性文件的载体按以下顺序确定：
（一）《淮北市人民政府公报》；
（二）《淮北日报》；
（三）淮北市政府网站；
（四）公告栏和能够让行政管理相对人及时知悉的其他载体。
《淮北市人民政府公报》应当及时刊登市政府规范性文件。

第五章　备　案

第二十八条　规范性文件应在发布之日起15日内上报备案。县级政府规范性文件报市政府和县、区人大常委会备案；市政府规范性文件报省人民政府和市人大常委会备案；部门规范性文件报市政府备案。
两个或两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门负责报市政府备案。
第二十九条　规范性文件备案材料应包括正式文件5份，起草说明和备案报告各3份。
起草说明的内容是：
（一）制定规范性文件的法律和政策依据；
（二）制定规范性文件的目的；
（三）相关部门对规范性文件的意见及协调情况；
（四）其他需要说明的问题。
备案报告的格式按省人民政府统一制定格式文本制定执行。
第三十条　市法制办负责对报送至市政府备案的规范性文件进行下列内容的审查：
（一）是否同法律、法规、规章或国家现行政策相抵触；
（二）是否符合规范性文件制定的程序和规范化要求。
第三十一条　市法制办在备案工作中，认为需要征求部门和县级政府意见的，被征求意见的机关应在限期内予以答复。
第三十二条　经审查，对不适当的规范性文件，按下列规定处理：
（一）同法律、法规、规章或国家现行政策相抵触的，由市法制办提请市政府予以撤销、改变或作出其它形式处理。
（二）属规范性文件制定程序和技术上的问题，由市法制办提出处理意见，交规范性文件制定机关办理。
第三十三条　部门和县级政府应在接到市法制办对不适当规范性文件的处理决定或意见的20日内，将办理结果报市法制办。
规范性文件报送备案后30日内没有接到备案处理决定或意见的，视为准予备案。
第三十四条　对未按时报送规范性文件备案的，市法制办应通知其按照本规定的要求报送；接到通知后仍不报送的，由市法制办提请市政府给予通报批评，并责令限期改正。

第六章　其他规定

第三十五条　以市政府或者市政府办公室名义制定的规范性文件，在呈报市政府领导签发之前，由市政府办公室交市法制办按本规定进行研究并提出意见。
第三十六条　部门和县级政府在行政复议和行政诉讼活动中向复议机关或者人民法院提供有关规范性文件依据时，应当提交市政府公报刊登的标准文本。
第三十七条　有下列情形之一时，市政府及其部门、县级政府应当及时清理本机关制定的规范性文件：
（一）法律、法规、规章、上级行政机关的命令和决定以及本机关制定的新文件修改、替代或者撤销了现行规范性文件的部分或全部内容；
（二）规范性文件已经不适应当前经济建设和社会发展的需要，或者与国家现行政策相抵触；
（三）规范性文件因规范的任务已经完成而自然失效。
部门和县级政府应当及时向市法制办报送清理情况。
市政府规范性文件由市法制办组织清理，并向市政府报告。
第三十八条　部门和县级政府应当将执行本规定纳入本机关依法行政责任制工作目标。违反本规定情节严重，或者由于执行无效的规范性文件，损害自然人、法人和其他组织合法权益的，应当依法追究执行单位负责人以及执行人的法律责任。

第七章　附　则

第三十九条　本规定自2003年4月11日起施行。1999年5月20日市政府发布的《淮北市规范性文件管理暂行办法》同时废止。