甘肃省嘉峪关市人民政府


嘉峪关市人民政府关于印发《嘉峪关市行政过错责任追究办法（试行）》的通知



各区，市政府各部门，在嘉各单位：
《嘉峪关市行政过错责任追究办法（试行）》已经2012年12月12日市政府第33次常务会议审议通过，现予印发，请认真遵照执行。



嘉峪关市人民政府
2012年12月11日



嘉峪关市行政过错责任追究办法（试行）



第一章　总 则
第一条　为促进依法行政，提高行政效能，规范行政机关及其工作人员的行政行为，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》和《甘肃省行政过错责任追究办法》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条　本办法适用于全市各级行政机关、法律法规授权和行政机关依法委托的具有公共事务管理职能的组织（以下简称行政机关）及其工作人员。
第三条 行政机关及其工作人员在行政管理过程中不履行或不正确履行职责，贻误行政管理工作或损害国家、集体利益和行政相对人合法权益的，应当追究行政过错责任。
　　前款所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；不正确履行职责，包括无合法依据或不依照法定程序、法定权限和法定时限履行职责等情形。
第四条　行政过错责任追究应当坚持公正、公平，责任与过错程度相适应，教育与惩处相结合，追究责任与改进工作相结合的原则。
第五条　行政过错责任追究应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。
第二章　行政过错责任追究范围
第六条　行政机关有下列情形之一的，造成严重后果的，应当追究有关责任人的行政过错责任：
（一）不执行法律、法规、规章和上一级规范性文件的；
（二）贯彻落实国家的方针政策或执行政府的决定、命令不力，影响政令畅通的；
　　（三）无正当理由未按时、保质、保量完成市委、市政府的决策、部署及工作任务的；
　　（四）拒不执行发生法律效力的判决、裁定、行政复议决定以及行政监督机关依法作出的决定，无正当理由不采纳行政监督部门提出的建议的；
　　（五）违反规定发布规范性文件或颁布行政命令的；
　　（六）维护公共安全或者督促整改安全生产隐患不力，造成人民群众生命财产损失的；
　　（七）采取行政措施不当，引发群体性事件，或者处置群体性事件明显失当，造成不良社会影响的；
　　（八）滥用职权，非法干预公民、法人和其他组织正常生产经营活动的；
　　（九）对破坏市场经济秩序、妨害社会管理秩序的违法行为不予制止、查处的；
　　（十）法律、法规、规章规定的其他情形。
　　第七条　行政机关在实施内部管理中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人的行政过错责任：
　　（一）在制作、运转公文过程中出现重大错误的；
　　 （二）违反文件管理规定，致使文件、档案、资料等泄密、损毁或者丢失的；
　　（三）违反保密规定，泄漏国家秘密、商业秘密或行政相对人隐私的；
　　（四）无正当理由未按时完成工作任务，致使工作贻误，造成不良后果的；
　　（五）不服从内部管理，拒不接受正常的岗位调整或工作安排的；
　　（六）工作时间擅离职守，造成不良后果的；
　　（七）其他违反行政管理制度造成不良后果的。
　　第八条　行政机关及其工作人员在履行信息公开与告知义务过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人的行政过错责任：
　　（一）不履行主动公开义务，应当公开的信息不公开的；
　　（二）不依照规定的形式和期限实施公开的；
　　（三）公开的内容不全面、不准确、不真实，或者对行政相对人隐瞒应当提供的政务信息的；
　　（四）对公开的内容应予说明解释而不予说明解释的；
　　（五）公开不应当公开的政务信息的；
　　（六）其他违反政务公开和行政告知有关规定的。
第九条　行政机关及其工作人员在实施行政许可、审批行为过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人的行政过错责任：
　　（一）擅自设立行政许可、审批事项或者继续执行已经取消的行政许可、审批事项的；
　　（二）对符合法定条件的行政许可、审批申请无正当理由不予受理或对不符合法定条件的行政许可、审批申请违规予以受理的；
　　（三）擅自增设行政许可、审批程序或条件的；
　　（四）受理行政许可、审批后不依法出具书面受理凭证或不予受理又不依法说明理由的；
　　（五）擅自委托其他组织或者个人实施行政许可、审批的；
　　（六）对依法受理的行政许可、审批事项未在法定期限内作出处理决定的；
　　（七）无正当理由要求申请人重复提供申请材料的；
　　（八）要求申请人购买指定商品或接受特定有偿服务的；
　　（九）对涉及多个部门的行政许可，不及时主动沟通、协调，相互推诿或拖延不办，或本部门行政许可事项完成后不移交或拖延移交其他部门的；
　　（十）非法收受押金、保证金或行政许可费用的；
　　（十一）其他违反行政许可、审批工作规定的。
　　第十条　行政机关及其工作人员在实施行政征收、征用过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人的行政过错责任：
　　（一）无法定依据或不按法定权限实施行政征收、征用的；
　　（二）未按法定范围、程序、时限实施行政征收、征用的；
　　（三）隐瞒、截留、挪用或私分行政征收、征用款物的；
　　（四）依法应予补偿而未予补偿或未按时、按法定标准予以补偿的；
　　（五）被征收单位或个人对行政征收、征用提出异议，不依法告知救济权利和途径的；
　　（六）其他违反行政征收、征用工作规定的。
　　第十一条　行政机关及其工作人员在实施行政检查过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人的行政过错责任：
　　（一）无法定依据实施行政检查的；
　　（二）未按法定权限、程序和方式实施行政检查的；
　　（三）放弃、推诿、拖延、拒绝履行行政检查职责的；
　 （四）对在行政检查中发现的违法行为不依法处理的；
　 （五）违反规定损害行政检查对象合法权益的；
　　（六）其他违反行政监督检查工作规定的。
　　第十二条　行政机关及其工作人员在实施行政处罚时，有下列情形之一的，应当追究有关责任人的行政过错责任：
　　（一）无法定依据或违反法定程序实施行政处罚的；
　　（二）超越法定权限实施行政处罚的；
　　（三）违反规定设立行政处罚事项或者擅自改变行政处罚种类、幅度的；
　　（四）擅自将行政处罚权委托给其他单位或个人行使的；
　　（五）对应予制止或处罚的违法行为不予制止、处罚或随意处罚，显失公正的；
　　（六）对已构成追究刑事责任的行政案件，不移交司法机关而以实施行政处罚结案的；
　　（七）下达或变相下达罚没指标的；
　　（八）违法处置罚没或扣押的财物，给当事人造成损失的；
　　（九）其他违法实施行政处罚的。
　　第十三条　行政机关及其工作人员在执法过程中采取行政强制措施时，有下列情形之一的，应当追究有关责任人的行政过错责任：
　　（一）无合法依据或违反法定程序采取行政强制措施的；
　 （二）超越法定时限、权限实施行政强制措施的；
　　（三）非法采取行政强制措施致使公民、法人和其他组织人身、财产权利受到侵害的；
　　（四）其他违反规定实施行政强制措施的。
　　第十四条　行政机关及其工作人员在履行行政复议职责时，有下列情形之一的，应当追究有关责任人的行政过错责任：
　　（一）对符合法定条件的行政复议申请，无正当理由不予受理的；
　　（二）不按规定转送行政复议申请的；
　　（三）在法定期限内不作出行政复议决定的；
　　（四）在行政复议活动中有徇私舞弊或其他渎职、失职行为的；
　　（五）其他违反行政复议工作规定的。
　　第十五条　行政机关及其工作人员在履行行政赔偿义务时，有下列情形之一的，应当追究有关责任人的行政过错责任：
　　（一）对符合法定条件的申请，逾期不予行政赔偿的；
　　（二）不按法定赔偿标准实施行政赔偿的；
　　（三）作出行政赔偿决定后，未依法责令应当承担责任的组织或者个人承担行政赔偿费用的；
　　 （四）对不属于行政赔偿范围的申请予以行政赔偿的；
　　（五）其他违反行政赔偿工作规定的。
第三章　行政过错责任划分与承担
　　第十六条　行政过错责任分为直接责任、主要领导责任和重要领导责任。
　　第十七条　承办人未经审核人、批准人批准，直接作出具体行政行为，导致行政过错发生的，负直接责任。
　　承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人不能正确履行审核、批准职责，导致行政过错发生的，负直接责任。
　　承办人不依照审核、批准的内容实施具体行政行为，导致行政过错发生的，负直接责任。
　　第十八条　承办人提出方案或意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未及时予以纠正，导致行政过错发生的，承办人负直接责任，审核人负主要领导责任，批准人负重要领导责任。
　　第十九条 承办人不履行规定职责导致行政过错行为发生的，负直接责任。审核人或者批准人指令承办人不履行规定职责的，或指令、暗示承办人按其意图实施过错行为的，作出指令的人员负直接责任。审核人作出的指令经批准人同意的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。
　　第二十条　批准人不采纳或改变承办人、审核人正确意见，导致行政过错发生的，批准人负直接责任。未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出决定，导致行政过错发生的，批准人负直接责任。
　　第二十一条　经领导班子集体研究讨论导致行政过错发生的，决策人、持赞同意见的班子成员负直接责任。
　　第二十二条　上级机关改变下级机关作出的具体行政行为，导致行政过错发生的，上级机关负责人负主要领导责任。
　　第二十三条　审核人不采纳或改变承办人正确意见，经批准人批准导致行政过错发生的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。审核人不报请批准人批准直接作出决定，导致行政过错发生的，审核人负直接责任。
第四章　行政过错责任追究方式
　　第二十四条　行政机关工作人员行政过错责任的追究方式分为：
（一）诫勉谈话；
（二）责令作出书面检查；
　　（三）通报批评；
　　（四）停职检查；
（五）调离工作岗位；
（六）免职或建议免职；
（七）给予纪律处分；
（八）法律、法规、规章规定的其他方式。
　　以上追究方式可以单独或合并适用。
第二十五条 行政机关工作人员有本办法所列的行政过错行为，依法应当给予处分的，依照《行政机关公务员处分条例》以及其他有关规定给予处分，不得以本办法规定的责任追究方式代替处分。
行政机关的领导干部有本办法所列的行政过错行为，应当问责的，依照《甘肃省党政领导干部问责实施办法（试行）》的有关规定执行，不得以本办法规定的责任追究方式代替问责。
　　受到行政过错责任追究的，取消当年评优评先资格。
　　第二十六条　对行政机关的过错，视情况给予责令作出书面检查、通报批评处理，并按第二十三条的规定追究相关责任人的行政过错责任。
　　第二十七条　根据情节轻重、损害后果和影响大小，行政过错分为一般过错、较大过错和重大过错：
　　（一）情节轻微、造成损害后果或者影响较小的，属一般过错；
　　（二）情节较重、造成损害后果较重或者影响较大的，属较大过错；
　　（三）情节严重、造成损害后果严重或者影响恶劣的，属重大过错。
　　第二十八条　行政过错行为涉及两名以上责任人的，根据各自应当承担的责任，分别予以追究。
　　第二十九条　行政过错责任人有下列情形之一的，应当从重处理：
　　（一）故意导致行政过错发生的；
　　（二）拒绝纠正过错的；
　　（三）干扰、阻碍对行政过错进行调查处理的；
　　（四）对控告人、检举人、投诉人、证人及相关人员进行打击报复的；
　　（五）其他应当从重处理的。
　　第三十条　除重大过错外，行政过错责任人有下列情形之一的，可以从轻处理：
　　（一）积极配合调查或者有其他立功表现的；
　　（二）主动纠正错误，有效制止损害后果扩大的；
　　（三）其他应当从轻处理的。
　　第三十一条　有下列情形之一的，可以不予追究行政过错责任：
　　（一）主动发现过错并及时纠正，未造成损失或者不良后果的；
　　（二）行政相对人弄虚作假，致使行政机关工作人员无法作出正确判断，导致行政过错发生的；
　　（三）因意外或不可抗力致使行政过错行为发生的；
　　（四）其他可以不予追究的情形。
　　第三十二条　因行政过错损害公民、法人和其他组织的合法权益，涉及赔偿的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定处理。
第五章　行政过错责任追究的主体和程序
　　第三十三条　行政机关的行政过错责任追究，由监察机关或其上级行政机关实施。
　　行政机关工作人员的行政过错责任追究，由本行政机关负责，但按照人事管理权限不属于本行政机关管理的除外。
　　行政过错责任追究机构应当依照法律、法规的有关规定，对行政过错行为进行调查和处理，必要时可以联合调查处理。
　　第三十四条　除本办法规定的行政过错责任情形外，有下列情形之一的，行政过错责任追究机构应当进行调查，以确定实施该行政行为的行政机关及其工作人员是否应当承担行政过错责任：
　　（一）发布的规范性文件或具体行政措施有违法情形，被上级机关或者主管机关依法撤销的；
　　（二）经行政诉讼，原处理决定被人民法院判决撤销或部分撤销的；
　　（三）经行政复议，上级机关变更原处理决定，或撤销发回重新作出具体行政行为的；
　　（四）在上级或同级人大、政府行政执法监督检查中，被认定错误，要求予以调查处理的；
　　（五）公民、法人和其他组织投诉、检举、控告的；
　　（六）政府政务督查机构对逾期不能完成政府工作或领导批示、交办工作两次就同一事项发出催办通知书的；
　　（七）监察机关、审计机关、政府法制工作机构等行政监督机关要求调查处理的；
　　（八）新闻媒体披露存在明显行政失当情形的；
　　（九）其他应当进行调查的。
　　第三十五条　对于公民、法人和其他组织的检举、投诉、控告，行政过错责任追究机构应当在7个工作日内审查是否有事实依据并决定是否受理。
　　经审查有事实依据的，应当予以受理；没有事实依据的，不予受理。属于其他单位管辖的，应当在7个工作日内移送。
　　实名检举、投诉、控告的，应当书面告知受理决定；不予受理的，应当书面告知不予受理的理由。
　　第三十六条　决定调查的案件，应当在1个月内调查完毕。情况复杂的，经行政过错责任追究机构负责人批准，可以延长1个月。
　　第三十七条　调查行政过错案件，应当由两名以上工作人员进行。调查期间发现行政过错行为直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人并听取其意见。
　　第三十八条　调查处理行政过错行为实行回避制度。调查人员与行政过错行为或责任人有利害关系、可能影响公正处理的，应当回避。
　　第三十九条　上级机关要求处理或者公民、法人和其他组织实名检举、控告、投诉的，应当书面告知其处理结果。
　　第四十条　调查处理行政过错案件，应当听取被调查人的陈述和申辩，并做好记录。作出的处理决定应当及时告知行政过错责任人。
　　第四十一条　行政过错责任人对问责处理决定不服的，应在收到处理决定之次日起15日内向做出处理决定的机关提出书面复核申请。其中对政纪处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》及有关法律法规的规定办理。在复核期间，所作的行政过错追究处理决定不停止执行；复核中发现处理决定确有错误的，做出处理决定的机关应当及时予以纠正，并在适当范围内给予补偿、恢复名誉。受理复核的机关必须在60日内做出书面复议决定，并将复议结论送达申请复核的当事人。
　　第四十二条　对行政过错责任人作出的处理决定，监察机关、组织人事部门应当依照管理权限进行备案。
第六章　附 则
第四十三条　行政过错责任追究，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第四十四条 办法自发布之日起施行。











罗马法中的所有权研究

梁丽华


内容摘要：罗马法中的所有权体系已经较为完善，对后世大陆法系各国民法典中的所有权体系的建立产生了深远的影响，但是罗马法上的所有权的内涵与当今民法典中的所有权的内涵还存在一定的区别。绝对性和抽象性是罗马法中所有权的最大特点，由于社会物质生活条件的影响，罗马法中的所有权在后来出现了一些变化，受到了很多限制。我国在立法过程中应该摒弃将所有权权能进行列举的方式，而应该对所有权进行抽象的界定。

关键词：罗马法；所有权；观念


一、罗马法中的所有权概念

　　罗马法中的所有权和家长的物的支配有关，罗马法中的“dominium”除了指家长对财产的支配权以外，还包括家长的一般权利和对于任何主体权利的拥有。 完整意义上的所有权在罗马帝国的晚期才出现，此时家长的权力日益衰落，“家子”拥有了财产。于是，开始出现了私法意义上的所有权。罗马法学者将罗马法上的所有权概念定义为“对物的一般的实际主宰或潜在主宰”，实质上就是对物的完全、绝对的支配权利。 罗马法中的所有权强调对物的支配，即使是有关用益权、地役权等概念，也被罗马法学家认识是对一种特殊的物的权利，虽然这种物和一般的物不同，存在无形的特点，不为人所感知。因此，罗马法上虽然已经有了所有权的雏形，但是这一概念和现代民法中的所有权相比，还是存在很多区别的。

二、罗马法所有权观念及其演变

（一）绝对性、抽象性是罗马法所有权的最大特点

　　罗马法中的所有权体系强调所有权的绝对性，同时这种所有权观念又是抽象的，体现了罗马人的经济生活特点，即存在个人之间的商品交易。而进行交易的前提之一，就是对所有权的划分，因此，罗马法中的所有权观念的出现是必然的。但是，罗马法上虽然确认所有权是对物的绝对权利，是最完全的支配权，早期的罗马法中所有权的不容侵犯程度如同近代的主权观念。但是所有权仍受多方面的限制，而且这种限制随着社会的发展越来越突出，表现在以下几个方面:受他物权的限制，包括相邻权、地役权、抵押权等；受社会公益的限制；受保护债权的目的限制；受理性的观念的限制；为保护权利人本身的权益而加以限制。
　　罗马法上的所有权观念影响了后世各国的民法典，“法律的精神就是所有”。 所有权是民法逻辑的核心，同时也影响了后来出现的宪法、行政法等公法部门。

（二）所有权观念的演变是社会经济生活的必然要求

　　罗马法并没有发展出物权的概念，甚至连债权也被认为是一种特殊的物，但是后世在继承罗马法的过程中，都出现了所有权观念的演变。罗马法中所有权的观念出现演变是和产品的有限联系在一起的。这是因为，在人类历史上，还没有出现物质及其丰富的社会，所有权的绝对性虽然解决了财产的归属问题，但是还远远没有解决财产的利用问题。因此，让所有权接受限制，最大程度地发挥物的效用性，是由社会物质生活水平决定的，即便是今天也是如此，因为如果社会财富是无限量的，那么所有权本身也就失去了意义。

三、罗马法所有权制度对后世的影响及其对我国的启示

（一）罗马法所有权体系对后世的影响

　　罗马帝国虽然消逝在了历史的烟云中，但是罗马法所有权体系在后世的影响是明显的，文艺复兴和欧洲革命之后各国对罗马法体系的继承和发展可以看作是罗马法在近现代的复兴。罗马法所有权理论体系的完善以及所有权法律制度的发达，是罗马法所有权制度得以在后世继续发挥影响的根本原因。“事实证明，有关所有权的一切现代法制,无论是在实体或程序方面都未超出罗马法既定的基本范畴。究其根本原因,不外乎罗马社会乃是一个私有制高度发达而又存在着普遍的商品经济的社会，因而使得它的法律包含了商品生产社会的大多数法权关系。”
　　具体地来说，罗马法对各国民法制度的影响体现在：大陆法系各国民法体系都是以所有权制度为核心的，不论是《法国民法典》、《德国民法典》、还是《日本民法典》，这些法典之所以被称为大陆法系民法制度的代表之作，最更本的原因还是他们在所有权制度上高度的一致。同时，所有权权能的分化、所有权本身受到的限制等等，这些内容虽然在罗马法的所有权理论中还不是很成熟，但是其基本的雏形已经存在，并且在大陆法系国家对罗马法的继承中得到了发展。

（二）罗马法所有权体系对我国的启示

　　我国正在制定中国的民法典，在我国法制现代化的过程中，既要横向地学习其他国家的经验，又要纵向地学习法制史中的一些历史经验。学习和借鉴罗马法中的优秀部分，可以说既是一种移植，又是一种继承。
　　我国民法体系中对所有权的概念作出的规定是：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。（见：《民法通则》，第71条）这和上文谈到的罗马法的抽象性的所有权观念存在很大区别，具体来说，这种列举式的形象化的所有权权能的罗列，其实并不能完全反映所有权的内涵。台湾学者史尚宽指出，“所有权并不是物之使用、收益、处分权能之总和。” 从逻辑上讲，这样的列举式也难免遗漏所有权的权能，使人们对所有权的内涵之理解产生误区。
　　因此，我国将来在立法中是否可以考虑抛弃传统的对所有权列举的立法模式，改为类似于罗马法上的那种抽象观念的所有权概念，值得进一步探讨。本文的观点是，可以在将来的民法典的制定中，学习借鉴罗马法的历史经验，使古老的罗马法在我国也焕发生机。

结语

　　本文对罗马法中的所有权问题进行了一些简单的探讨，特别是在分析了罗马法上的所有权的概念之后，对罗马法所有权体系在世界范围内的影响也做了一些阐述，同时将罗马法所有权理论对我国民法体系的完善作用也提出了一定的看法。




参考文献
[1] [意]彼德罗•彭梵得：《罗马法教科书》，黄风译，北京：中国政法大学出版社，1992： 194-196页。
[2] 刘玉霞：《罗马法所有权及对我国所有权制度完善的影响》，《边疆经济与文化》，2007年第7期，第60-62页。
[3]梁磊：《罗马法理性精神及其当代意义》，来源：www.lawpass.cn，访问日期：2009年11月。
[4] 马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集(第23卷)》，北京：人民出版社，1972年版，第676页。