建立司法鉴定评估救助制度之探索





随着社会经济的发展和人们法制观念的不断提高，通过司法途径来解决社会矛盾的现象目前已呈日益增多趋势。但在具体的诉讼过程中，往往遇到许多案件都需要委托相关专业的司法鉴定机构进行鉴定或评估。而进行司法鉴定或评估，又需要支付相应的鉴定或评估费用。这对较为富有的群体而言，到是无所谓，但对于部分城镇或者农村社会弱势群体而言，要充分行驶权利，便是一件十分困难的事情。因为，就目前我国现行的司法救济体制而言，国家虽然先后出台了系列司法救济制度，规定当事人的合法权益受到侵害且经济困难的，可以申请减、免、缓诉讼费用和申请法律援助，但其中并未涉及到申请司法鉴定、评估等方面的援助内容。笔者认为，为维护弱势群体的合法权益，解决部分生活困难群众的实际问题，落实司法为民要求，我国还应建立特困群体司法鉴定、评估社会救助体系，以满足现行司法救济的需要。

一、我国现行司法救济体制的现状与不足

党的十七大报告明确要求，要深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。同时，最高人民法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》也明确要求，要建立司法救助制度，对特困群众执行救助基金，彰显司法人文关怀，落实司法为民。

1994年初，司法部提出《建立有中国特色的法律援助制度》，此后各地相继颁布了“关于法律援助的地方性规定”。 2000年7月28日，最高人民法院发布了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称《救助规定》），对司法救助的性质、司法救助的范围、条件，司法救助的申请、缓交诉讼费用的期限、减交诉讼费的比例，以及司法救助申请的审批等问题进行了明确规定，规定那些有充分证据证明自己的合法权益受到侵害且经济困难的当事人，在诉讼费用上有权申请给予缓交、减交和免交。

与此同时，2003年7月21日，国务院也颁布了统一的《法律援助条例》，对我国的法律援助工作进行了统一的详细规定。法律援助中心成立，为实施法律援助，保障公民平等的享受法律保护提供了物质支持，促进了司法公正。同时县级以上人民政府采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障了法律援助事业与经济、社会的协调发展。

上述制度的出台，一定程度上为很多打不起官司的当事人，能通过诉讼途径维护自己的合法权利，有效地保护了确有经济困难的当事人的合法权益，被称为“法律的阳光”，赢得了社会各界的关注和赞誉。

但随着社会的发展和纠纷类型的变化多样，现行的司法救济体制目前已不能完全满足司法实际的需求，尤其是在现实的诉讼过程中，当处于社会弱势群体一方当事人需要进行评估、鉴定等程序时，由于现在我国依法有权进行评估、鉴定的机关几乎都属于事业单位或社会团体，而现行的司法体系未规定这些机关或者团体有义务对社会弱势群体进行司法救助，故很多处于社会弱势群体地位的案件当事人，在面临案件需要进行评估或鉴定时，因不能支付巨额的鉴定、评估费用，从而不能有效的保护自己的合法权利，阻碍了人民法院“维护司法公正”的良好形象，使“法律面前人人平等”的法律原则很难得以真正实现。

二、建立司法鉴定、评估救助制度的必要性

从我国目前现有的司法救助体系来看，对社会弱势群体的司法救助，其内容仅局限于“人民法院对案件受理费的减、免、缓，以及司法机关为当事人提供的无偿法律援助”。其实，笔者通过多年的审判实践发现，完善司法救助体系，不但应包括立案救助、审理救助、律师救助、执行救助等方面，而且还应包括司法鉴定、评估等方面的救助，建立起一套完整的司救助体系。

在现实生活中，很多社会弱势群体的合法权益受到损害时，都希望能得到完善的司法救助，但多数群众却不能正确采取合法的手段维护自身的合法权利，其根本原因一是除自身法律意识淡薄外，其次，更主要的原因就是受经济条件的局限，致使得很多处于社会弱势群体的群众，合法权益受到损害时，不能选择合法的途径维护，而采取非法手段，如采取打击报复、动用非法社会力量、采取非法手段损毁对方财产，或以其他暴力等方式解决。

有很多群众认为，现在“有人民法院的减、免、缓；有司法权关的无偿法律援助”，应该不存在社会弱势群体不能依法维护其权利的行为。其实不然，笔者从自己承办的几个案件中，就遇到因不能交纳几千或上万元鉴定、评估费用的情况。如原告杨××诉被告××煤矿财产损害赔偿纠纷案和原告成××诉被告××煤矿环境损害赔偿纠纷案，二案均系在煤矿采矿过程中，因采掘行为爆破或取土而导致居住在煤矿附近的房屋受到不同程度的损害而提起的诉讼。该案在诉讼过程中，因需要受害人对房屋受损害程度、重置成本、受损害的因果关系等进行鉴定，而作为鉴定、评估的专门机构，又需要收取几千或者几万元的鉴定、评估费用。这对于经济实力处于社会弱势地位的受害方而言，要支付几千或几万元的鉴定、评估费用，则出现严重的困难，但受害方如因在人民法院指定的期限内不能交纳鉴定费用、使鉴定无法进行，那么，他们在诉讼中，对证据的取得和举证就应处于明显的不利地位，很难从法律上保障其权利得到充分的保护。再如，桐梓县娄山关镇毕××诉李××财产损害一案，原告方进行鉴定用去鉴定费用共计一万余元，如不能提交鉴定或评估费用，其所起诉的赔偿就可能以证据不足被人民法院判决驳回，为此毕××靠向银行借贷款才支付了鉴定、评估所需要的费用，案件才得以顺利进行。又如，娄山关镇居民成××与赵××因系家庭贫困户，其房屋被相邻一方的赵××在修建六楼的楼房时，因楼房沉降造房屋墙体裂缝，成××与赵××多次协商未果，成××起诉要求赔偿，可最终却因成××不能支付近二万元的鉴定、评估费用，从而致使原告成××的诉讼请求没有得到法律的支持，不知情的群众还以为是人民法院有意在偏袒赵××，执法不公，在群众中造成极坏的影响。因此，我国还应建立相应的司法鉴定、评估社会救助体系，以满足现行司法救济的需要。

三、建立司法鉴定、评估救助制度的设想及思考

从以上介绍的情况来看，为解决社会弱势群体的实际困难，根据国家的立法精神，笔者认为，为社会弱势群体提供无偿司法鉴定、评估救助工作，可以尝试建立和完善以下五个方面的工作内容。

1、建立社会弱势群体司法鉴定、评估保护制度

由国家司法行政部门建立一套系统、科学的社会弱势群体司法鉴定、评估保护制度。设立具体的司法鉴定、评估救助条例，并建立相应的鉴定、评估援助体系，对审批程序、审批机关，指定鉴定、评估机构、提供无偿鉴定、评估的补偿措施，以及对鉴定、评估机构被指定后不依程序进行鉴定的责任后果等进行规范。

2、将司法鉴定、评估救助工作纳入社会保障体系

在全社会建立司法鉴定、评估救助的社会保障体系。一是由社会保障部门负责，将司法鉴定、评估救助纳入财政预算，由各级财政每年拨付一定的专用经费，对处于社会弱势群体的人员在诉讼过程中需要作鉴定、评估时，提供适当的费用支持，由社会保障部门和被救助对象自己各承担一部分，从而使多数社会弱势群体在其合法权益受到损害时，可以通过司法途径得到救济，在一定程度上缓急社会矛盾。二是在每个省、市设立一个专门的为社会弱势群体提供无偿鉴定、评估的专门机构，从全省、市各机关、事业单位、社会组织中抽取专家组成专家库，需要进行鉴定、评估时，临时指定专家从事鉴定、评估活动，被指定的或者抽出的机构或专家拒绝从事免费鉴定、评估的，由相关单位进行警示或依法注销其执业资格证。三是由县级以上人民政府采取积极措施建立使用法律援助基金，提供财政支持，对鉴定、评估机构为社会弱势群体提供无偿鉴定、评估的部份，给予适当的补贴，以保障法律援助事业与经济、社会协调发展。

3、将司法鉴定、评估救助纳入到社会保险体系

由社会保险部门负责，采取风险社会化的原则，将司法鉴定、评估救助纳入到社会保险范围，参照社会保险的参保条例，设立司法鉴定、评估保险类型的险种，由社会成员自己投保，利用社会资源，化解风险的原则，对社会成员在诉讼过程中需要作鉴定、评估时，利用其投保的保险，向承保的保险公司理赔一部分，自己承担一部分，从而降低自己在司法鉴定、评估中的经济负担。使多数社会弱势群体在其合法权益受到损害时，可以通过司法途径得到救济。

4、设立从事鉴定、评估的机构社会救助制度

对于从事鉴定、评估的社会中介机构，或者事业单位人员，设立一定的社会救助制度。鉴定、评估机构作为社会的一员，其资产资源来源于社会，其报答社会，对维护社会稳定负有不可推却的责任。以设立制度的形式，明确其每年对在司法中需要进行鉴定、评估时，应无偿提供一定比例的无偿鉴定、评估义务，作为其机构注册年审的指标，对被指定为某一社会弱势群体提供鉴定、评估后不依程序进行无偿鉴定评估的，可依法给予以处罚或者注销其资质证书。

5、设立无偿为社会弱势群体鉴定、评估的审查机构

国家海洋局办公室


国家海洋局办公室关于印发《国家海洋调查船队管理实施细则》的通知

海办发[2013]13号



各有关单位：


《国家海洋调查船队管理实施细则》（以下简称“《细则》”）已经国家海洋局2013年第4次局长办公会审议同意，现予以印发，请遵照执行。


《细则》进一步细化、明确了国家海洋调查船队运行与管理工作流程，为增强可操作性，根据船队管理实际工作情况，各船舶单位每年11月30日前提交下一年度可用船时信息，每半年提交一次成员船各航次执行情况信息表。



国家海洋局办公室
2013年2月6日



国家海洋调查船队管理实施细则


第一章 总 则


第一条 为进一步明确国家海洋调查船队运行与管理工作流程，依据《国家海洋调查船队管理办法（试行）》，制订本管理实施细则。


第二条 本细则适用于国家海洋调查船队（以下简称“船队”）相关组织机构、船舶单位及申请加入船队的船舶单位和有关用船单位。



第二章 组织机构与工作规则


第三条 国家海洋调查船队协调委员会办公室（以下简称“办公室”）是国家海洋调查船队协调委员会（以下简称“协调委员会”）的办事机构，设在国家海洋局海洋科学技术司。其职责是：


（一）制定船队有关管理办法，组织开展船队发展战略研究；

（二）负责汇总、拟定船队组成；

（三）代表协调委员会与船舶单位签订加入船队协议书,登记并公布船队组成船舶名单；

（四）拟定船队船舶与调查设备维护更新的资助计划；

（五）拟定年度船队用船计划，统筹协调船时安排；

（六）汇总船队船舶航次执行情况信息，编制年度船队运行报告；

（七）建立、维护船队船舶综合信息服务系统，公布有关船舶航次任务信息；

（八）组织调查和考核评估船舶性能及其服务质量；

（九）完成协调委员会交办的其它事宜。


第四条 办公室下设船队管理技术支撑单位（以下简称“技术支撑单位”），设在国家海洋技术中心，负责船队运行管理的技术保障，其职责是：


（一）开展船队运行与管理制度研究，提出船队发展规划和计划建议；
（二）组织船队船舶申请加入与协议退出的审查工作；
（三）汇总船队船舶年度用船计划及航次执行情况信息，协助办公室组织调查和考核评估船舶性能及其服务质量；
（四）协助办公室组建船队专家库；
（五）承担建立、维护和更新船队船舶综合信息服务系统，建立和运行国家海洋调查船队信息网站，编制船队运行动态简讯；
（六）协助办公室开展船队宣传及技术交流工作；
（七）承办办公室交办的其它事宜。


第五条 技术支撑单位的工作机制如下：


（一）配备负责人和负责日常工作的专职人员；
（二）每年做好船队年度计划的拟定和工作总结，上报办公室；及时协调处理船队运行中的技术问题；
（三）一般每半年开展一次新申请加入船队船舶的审查工作，每年开展一次成员船考核评估工作；
（四）定期汇总船时安排、用船计划及航次执行情况信息，并报送办公室；
（五）每月更新船队网站信息，重要信息实时更新。


第六条 船舶单位作为成员船运行管理单位，须指定一名联络员负责与办公室、技术支撑单位的日常工作联络。船舶单位主要职责如下：


（一）开展船舶及船载设备的维修保养，确保成员船在非保养维修期间处于适航状态，并配合用船单位完成调查任务；
（二）每年11月30日前提交下一年度本单位成员船可用船时和可公开航次信息；
（三）每季度汇总成员船增改装、航次任务完成情况和海上调查工作照等运行动态信息，每半年汇总成员船航次执行情况信息，并提交技术支撑单位；


（四）配合办公室完成船舶年度考核评估；
（五）负责成员船运行过程中产生的文件的建档和归档。


第三章 船舶加入与退出管理


第七条 船舶入队主要分为提交申请材料、审查、审批、签订入队协议书与登记等环节。


第八条 申请加入船队的船舶，船舶单位须为中华人民共和国境内（含港、澳地区）的法人机构。入队申请由船舶单位提出，经船舶单位上级部门同意后，报送至办公室。申请材料包括：


（一）国家海洋调查船队船舶入队申请表（见附表1）；
（二）国家海洋调查船队船舶信息表（见附表2）；
（三）船舶所有人、船舶管理人材料等；
（四）船舶法定证书：船级证书、年检证书、船舶总布置图等；
（五）船上实验室情况：实验室介绍、图片等；
（六）船载调查仪器设备情况：船载调查仪器设备介绍及其检定证书等。


第九条 办公室组织技术支撑单位开展申请材料审查。申请材料审查分为形式审查和实质审查，程序如下：


（一）形式审查是指按申请日期排序，对船舶申请提交的资料进行齐全性、完整性、准确性、合法性等审查，对于有问题的，通知限期改正；
（二）实质审查包括对船舶性能、实验室状况、船载调查仪器设备，以及其他相关材料和手续的审查；
（三）形式和实质审查均合格者，由技术支撑单位组织填写国家海洋调查船队入队审查意见表（见附表3）报送办公室审查。


第十条 办公室依据申请材料审查意见，视情组织专家开展船舶现场审查，并形成现场审查意见。现场审查内容包括：船舶证书、必配人员证书、船舶基本性能、实验室条件、甲板设施情况、调查仪器状况等方面。


第十一条 通过审查的船舶，经协调委员会审批后加入船队。没有通过审批的船舶，经改进，满足要求后可再次提出申请。对于悬挂方便旗、境外注册的船舶可另行处理。


第十二条 经协调委员会审批通过加入船队的船舶按近海调查船和远海调查船进行分类登记和管理：


（一）船舶单位与办公室签订“国家海洋调查船入队协议书”，并领取船队标志牌匾；
（二）由技术支撑单位按分类统一登记在册，加载更新到船队船舶综合信息服务系统，并在船队信息网站上公布；
（三）船队标志牌匾须挂在船舶显著位置（如会议室、餐厅、驾驶台等）。船舶单位须正确使用船队标志，并有责任妥善维护好船队标志牌匾。


第十三条 成员船由于破损、老旧等客观原因难于完成国家调查任务时，须提前半年向办公室提交退出申请（见附表4），办公室组织专家进行评估，情况属实，经协调委员会审批同意后终止协议。


第十四条 有能力承担国家海洋调查任务的成员船，因自身原因申请退出的，须提前半年提出申请，并确保在规定时间内完成所承担的国家海洋调查任务后，才可向办公室提交退出申请，经协调委员会审批同意后终止协议。


第四章 船时与航次信息管理


第十五条 船舶单位每年11月30日前向办公室报送下一年度成员船可用船时和可公开的航次信息；近海调查船应当提供不少于1个月，远海调查船提供不少于3个月的船时（见附表5）；办公室汇总并由协调委员会审定后，于每年12月份发布。


第十六条 用船单位可向办公室或通过船队信息网站向办公室提交用船需求信息表，主要内容包括：调查任务用船类型（近海调查船或远海调查船）、用船时间和作业区域等（见附表6）。


第十七条 办公室不定期在船队信息网站上发布船舶单位可公开的可用船时信息、可搭载航次信息及用船单位的用船需求信息。


第十八条 船舶单位每年6月30日前须向办公室报送上半年度本单位成员船各航次执行情况信息表（见附表7），每年12月10日前须报送下半年度本单位成员船各航次执行情况信息表。涉外航次执行情况信息需按照《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》要求提供相应的信息。


第十九条 涉及国家安全、国家秘密的航次信息的提供、汇交等活动，必须遵守相关项目以及国家有关保密规定。


第五章 考核与评估



第二十条 船队实行船舶使用质量评估制度，评估结果将作为资助与奖惩的依据之一。用船单位须在航次结束后30天内，向办公室提交“国家海洋调查船队成员船使用质量评估表”（见附表8），主要内容包括船舶性能、船载设备、生活设施、工作环境、工作协作情况等。


第二十一条 办公室每年择机组织专家对登记在册的船舶进行考核评估，考核等级分为优秀、合格和不合格。考核采取点面结合的方式，可随机抽查或登船进行。考核主要内容包括成员船遵守船队各项规章制度情况、安排用于国家海洋调查任务的船时、信息上报、船舶完成航次任务质量、船舶使用综合评估、船舶安全等情况（见附表9）。


考核结果由办公室报协调委员会批准后予以公布。


第六章 资助与奖惩


第二十二条 协调委员会依据成员船的船舶性能、吨位大小、作业方式、航行海区，结合承担的国家海洋调查任务及其完成情况，对成员船的船载调查设备维护与更新、船上实验室的适应性改造等通过项目等形式给予适当的资助。


第二十三条 对于年度任务完成好、考核评估结果优秀的成员船或连续2年安排较长船时用于国家海洋调查任务的船舶单位将给予表彰或适当的奖励。


第二十四条 对于连续2年或累计3年考核评估不合格的成员船将从船队中劝退；拒不服从航次任务安排并造成损失的，船舶单位应清退有关费用并承担由此造成的损失，责任船舶应当退出船队；因船舶维护和操作不当造成安全责任事故的，按国家相关规定处理。


第七章 附 则



第二十五条 本细则由国家海洋调查船队协调委员会办公室负责解释。


第二十六条 本细则自发布之日起施行。



注：本细则所涉及的有关附件和附表请从国家海洋调查船队网站（www.cmrv.org）下载。