民航局


民航局设备管理办法

1989年1月10日，民航局

第一章 总 则
第一条 为了贯彻执行国务院发布的《全民所有制工业交通企业设备管理条例》，加强设备管理，结合民航的实际情况，特制定本办法。本办法适用于全民航全民所有制的企、事业单位。集体所有制的企、事业单位和中外合资企业可以参照执行。
第二条 民航企、事业单位所有固定资产设备，是民航生产、科研的重要物资基础。管好、用好、修好设备，对发展生产，提高经济效益具有重大意义。
第三条 设备管理要贯彻执行“依靠技术进步，促进生产发展和预防为主”的方针。坚持设计、制造与使用相结合，专业管理与群众管理相结合，技术管理与经济管理相结合的原则。
第四条 设备管理的基本任务是：根据有关法律规定，贯彻执行国家有关方针、政策，通过技术、经济和组织措施，对设备进行综合管理，做到全面规划、合理配置、择优选购、正常使用、精心维护、安全运行、科学检修、适时改造和更新，使设备经常处于良好的技术状态，取得最佳的经济效益。
第五条 设备管理是企、事业管理的重要组成部分，做好设备管理工作，是各级领导的重要职责，设备管理的主要经济、技术指标，要列入单位领导任期责任目标，并列入承包合同，定期考核。
第六条 设备管理部门应负责（或参与）设备的规划、选型、购置（设计、制造）、安装、调试、验收、使用、保养、检修、改造、更新直至报废的全过程，实行综合管理。

第二章 组织机构与职责
第七条 根据设备管理应“统一领导，分级管理”的原则，民航局及其地区管理局都应设置设备管理机构，指派相应的领导干部主管设备管理工作，并配备相应的设备管理人员。
民航局设备管理部门负责综合归口全民航的设备管理工作；局有关部门按业务分工具体管理本系统的专用设备，适航司负责飞机设备管理，航行司负责通讯导航、航行及气象设备管理工作，其余设备均由设备管理部门负责具体管理工作。
第八条 公司、机场、院校、工厂应按照设备分级管理的原则，设置机构、配备设备管理人员；各基层单位要按照设备复杂系数，配备必须的专业管理人员。
第九条 民航局设备管理部门的主要职责是：
（一）执行国家有关设备管理的法律和方针、政策，制定民航设备管理办法和规章制度；
（二）监督检查和组织协调民航的设备管理工作，并参与编制设备购置中、远期规划和年度设备购置投资计划；
（三）掌握全民航高、精、尖设备的数量、技术状况和安全情况，交流和推广设备管理、维修新技术；
（四）组织行业的设备检修专业化协作；
（五）组织全民航的设备检查，开展设备管理评优活动；
（六）组织设备管理人员的业务培训工作；
（七）按期统计上报全民航设备管理工作的有关报表；
（八）了解特大设备事故的调查处理情况。
第十条 地区管理局、公司、机场、院校、工厂在设备管理工作中的主要职责是：
（一）贯彻执行国家设备管理的法律和方针、政策，根据有关的规定和本单位的具体情况，制定本单位的设备管理规章制度；
（二）监督检查和组织协调本单位的设备管理工作，并参与编制设备购置中、远期规划和年度购置投资计划；
（三）掌握本单位设备的数量、技术状况及安全情况，交流和推广设备维修的新技术；
（四）组织本单位设备检修专业化协作；
（五）定期组织开展设备检查和开展设备管理评优活动；
（六）组织设备管理、维修人员的技术培训；
（七）按期统计上报本单位设备管理的有关报表；
（八）制定设备管理工作规划，参与特大设备事故处理。
（九）组织制定所属各级单位的设备管理职责范围。
第十一条 适航部门和航行部门的职责及有关具体规章制度另文规定。

第三章 设备的前期管理
第十二条 各单位应按照设备综合管理的要求，做好设备规划、选型、购置（设计、制造）和验收工作，重视和加强设备的前期管理，并充分考虑适用性、可靠性、维修性和经济性，为后期管理奠定基础。
各单位购买进口重要设备，应进行选型和技术、经济论证，并按有关规定上报审批，进口设备应当有维修技术资料和必要的维修配件；到货后，认真组织验收，及时安装、调试和投入使用，发现问题及时会同有关部门办理索赔。
第十三条 对自制设备，应当组织设备管理、使用、维修等方面的人员参加的设计方案的研究和审查，并严格按照审查后的设计方案做好制造工作。设备制成后，必须有完整的技术资料，并经过一定时间的验证，方可组织验收。

第四章 设备的基础管理
第十四条 设备管理范围，凡符合国家规定，构成固定资产的设备。
第十五条 设备应按《民航局固定资产投资计划管理试行办法》进行规划和购置，并对设备进行统一分类编号、设置标牌、建立健全设备台（架）帐、技术档案（图纸、说明书、履历簿及原始资料等）。
各单位应建立健全设备管理的标准、流程、定额和技术、经济考核制度。
第十六条 预计连续停用三个月以上的设备，应当封存。封存设备必须做到技术状态完好，并指定专人定期检查、维护。
封存一年以上的设备，上级设备管理部门有权调剂使用。
封存与启封必须按规定办理手续，经批准后方能生效。审批权限由各单位自行制定，报上一级主管机关备案。
第十七条 设备的租赁必须按照国家有关规定办理手续，核收费用。
第十八条 对多余闲置设备应及时调剂，设备调拨应根据上级下达的文件或“调拨通知单”办理有关手续。调出的设备应保持完整，并将随机附件及技术资料一起移交。
第十九条 设备报废应按照分级管理的权限和报废条件上报审批。未经批准，不得拆除。
已经批准报废的设备不得继续使用，并按国家和民航局有关规定处理。
第二十条 要加强设备管理方面的信息积累和统计分析工作。各种原始凭证、数据资料要齐全准确，并认真做好设备固定资产创净值率、主要生产设备利用率、主要生产设备完好率、设备大修计划完成率、净产值设备修理费用率、设备故障停机率等主要技术经济指标的统计分析工作。
第二十一条 为了全面掌握设备数量、分布、技术状态和基本情况，作为研究制定有关设备管理、技术、经济政策的依据，各单位要正确填写各种报表并及时上报。

第五章 设备的使用与保养
第二十二条 必须建立健全设备使用和保养制度，操作规程、岗位责任制和工作标准。
第二十三条 使用设备必须执行两定（定人、定设备），三包（包使用、包保养、包保管）制度。操作人员必须通过培训，经考试合格后发给操作证，并定期考核，无操作证者禁止使用设备。
第二十四条 必须严格遵守操作、使用和维护规程，禁止超负荷、拚设备和精机粗用。各类设备操作人员都要做到三会（会使用、会检查、会排除故障）。
第二十五条 对设备应当进行日常保养和定期保养，使设备经常保持整齐、清洁、润滑、安全。

第六章 设备的修理与备件
第二十六条 设备修理分为小修、项修和大修。
小修：是维持性修理。对设备进行全面检查、清洗及调整，修复或更换磨损零件及不能维持使用到下次修理的零部件，效能要满足生产工艺要求。
项修：是针对性修理。根据设备的结构和使用特点及存在问题，对其中丧失精度或工艺达不到要求的某些项目进行针对性修理。修理项目的效能要满足或高于产品工艺要求。
大修：是恢复性修理。全面解体检查，修复和更换全部磨损的零部件。大修后的设备要全面恢复设备性能和安全装置，恢复外观，配齐必要的部件，主要几何精度（能力）达到出厂标准（或合同要求），保证使用到下一次大修。
附属设备及电气装置与主机同时修理。
第二十七条 修理计划应当根据设备的实际技术状态和生产情况来编制。凡纳入年度检修计划的，必须严格执行。在设备的修理中，要积极推广应用新技术、新工艺、新材料。
第二十八条 设备大修基金，必须按国家有关规定提取和使用 设备管理部门，按照财务制度，计划使用，并接受财务、审计部门的监督。
第二十九条 设备管理应当严格遵守修理规程和技术标准，以保证质量，缩短修理时间，降低成本。
第三十条 建立健全设备修理登记、质量检查验收制度，设立相应检验人员。验收标准按有关规定（或合同）执行。不合格不准交付使用。
第三十一条 建立设备备件储备制度，制定备件储备范围和定额，有计划地采购和生产，做好供应和管理工作。
在保证设备修理质量的前提下，做好设备旧件的修复利用工作。

第七章 改造与更新
第三十二条 为了有计划地加快老旧设备的改造与更新，应编制设备改造与更新的中、长期规划和年度计划，并从资金、材料、技术力量上给予安排。对飞机和其它重要设备进行改造和更新，必须事先进行技术论证，并按照有关规定上报审批。
第三十三条 按照国家规定提取的折旧基金，主要用于设备的改造和更新，不够时，可以商谈财务部门根据需要和可能从多种渠道筹集资金。
第三十四条 设备改造验收后，新增的价值应当办理固定资产增值手续。转让、报废设备所取得的收益，必须用于设备的改造和更新。
第三十五条 凡符合下列条件之一的设备，可以申请报废。
（一）超过使用年限，主要结构陈旧、精度低、效率低且不能改装利用的；
（二）不能迁移的设备，因工房改建或工艺改变拆毁的；
（三）腐蚀过甚，或性能低劣无修复价值或继续使用会造成事故和环境污染，或严重跑、冒、滴、漏的；
（四）因事故或其他灾害，使设备严重损坏而无法修复；
（五）自制非标准设备经生产验证不能使用而无法改装的；
（六）耗能高而不准转用的。
飞机及其它重要设备的报废条件按有关规定。

第八章 安全管理
第三十六条 各级领导要经常对职工进行安全教育，定期组织设备安全检查。各类设备都应有可靠的安全装置和防护设施，保证设备安全运行。
第三十七条 设备因非正常损坏，造成停机或使设备质量、技术性能降低，影响正常使用，均为设备事故或故障。
地面设备事故分为一般事故，大事故、重大事故、特大事故四类，凡属下列条件之一者，即按该类事故处理：
（一）一般事故
1．修理费用在1000元及以上；
2．设备连续停机时间五日及以上。
（二）大事故
1．修理费用在一万元及以上；
2．设备连续停机时间三十日及以上。
（三）重大事故
1．修理费用在五万元及以上或造成设备报废，或1—2人重伤；
2．设备连续停机时间四十日及以上。
（四）特大事故
1．修复费用在五十万元及以上，或造成3人及以上重伤至残或死亡；
2．设备连续停机时间六十日及以上。
修复费用只计算直接发生的人工、材料费用（或事故报废的设备原值）。
飞机等有专业规定的重要设备事故，按有关规定执行，事故处理情况须抄报民航局设备管理部门。
未构成事故的均为设备故障。
第三十八条 设备事故发生后，应立即采取先救人、灭火等积极措施，保护好现场，并按照分级管理的权限逐级上报主管部门并抄报民航局。
设备事故要做到“三不放过”（事故原因分析不清不放过，事故责任者和群众未受到教育不放过，没有防范措施不放过）。
对于责任事故，应视其性质严肃处理。
对隐瞒事故不报，弄虚作假的单位和个人，加重处理。
第三十九条 做好设备事故、故障的统计、分析工作。对经常重复发生故障的部位或部件，应分析研究故障发生的原因和规律，制定治理措施。

第九章 教育与培训
第四十条 要对在职的设备管理干部进行多层次、多渠道和多形式的专业技术与管理知识教育，对现有设备操作和维修工人进行多种形式、不同等级的技术培训，不断提高业务技能。培训考核成绩要列入技术培训档案，作为职称评定和提职晋升的依据之一。
第四十一条 民航各院校要积极创造条件开设设备管理专业或课程，培训设备管理与维修方面的专业人员。
第四十二条 各级设备管理部门的负责人，一般应当由具有中专以上文化水平（包括经过自学、职业培训达到同等水平的）并有一定实践经验的人员担任。

第十章 检查评比与奖惩
第四十三条 民航各公司、工厂、机场、省（市、区）局、飞行大队、航站、院校，每年要有组织、有领导、有计划地开展一次设备大检查。对发现的问题要集中力量组织整改。负责设备管理的领导，要组织复查、总结经验，改进工作。
管理局、民航局各业务部门和设备管理部门要加强年度设备大检修的督促检查。
第四十四条 凡称设备完好的，必须符合下列条件：
（一）设备性能良好，动力设备能够达到规定标准，机械设备精度能满足生产工艺要求；
（二）设备运转正常，零部件及附属设施齐全，没有较大的缺陷；
（三）油料消耗正常。
设备技术状态统一分为一、二、三、四级：
一级设备：
符合完好标准，主要技术、经济指标（精度、能力）能达到原设备出厂标准。
二级设备：
符合完好标准。
三级设备：
达不到完好标准，有缺陷、带病运转和停机待修的设备。
四级设备：
待报废设备。
凡达到一、二级的为完好设备。
在计算完好台（架）数时，不得用抽查折合的方法推算，必须反映每台（架）设备的实际情况。
第四十五条 各单位要定期组织群众性的设备竞赛评优活动，评出设备管理和维修工作的先进集体、先进个人和红旗设备，并给予表彰和奖励。
第四十六条 民航各地区管理局每年要开展一次设备管理优秀单位的评选活动，并择优向民航局推荐，参加民航局级的评选。民航局各业务部门要加强本系统的设备管理评优活动的督促检查。
民航局级的设备管理优秀单位二年评选一次，并择优向国家推荐，参加国家级评选。
第四十七条 对因设备管理混乱，设备严重失修而影响生产的单位，应责令其整顿，并根据情节轻重追究单位领导人和有关责任人员的行政责任。
对玩忽职守、违章指挥、违反操作、使用维护、修理规程，造成设备事故和经济损失的领导、职工，由其所在单位根据情节轻重，分别追究经济责任和行政责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第十一章 附 则
第四十八条 本办法是民航局设备管理的统一规章。自发布之日起执行，凡所有现行的设备管理规章或文件，与本办法有抵触的，一律以本办法为准。
附：主要经济技术指标计算出公式
全年净产值总和
1．设备固定资产创净产值率＝－－－－－－－－－－×100％
全年设备平均原值
全年设备平均价值＝（年初设备原值＋年末设备原值）／2
全年主要生产设备实际工作时间
2．主要生产设备利用率＝－－－－－－－－－－－－－－－－－×100％
全年主要生产设备制度工作时间
全年主要生产设备制度工作时间按实际班次或额定工作时间计算
主要生产设备完好台数
3．主要生产设备完好率＝－－－－－－－－－－－－－－×100％
主要生产设备总台数
全年实际完成大修理计划内设备台（架、项）数
4．设备大修理计划完成率＝－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－×100％
全年计划大修理设备台（架、项）数
全年设备维修费＋全年设备大修费
5．净产值设备修理费用率＝－－－－－－－－－－－－－－－－－－－×100％
全年净产值总和
设备事故起数
6．设备事故率＝－－－－－－－－－－×100％
保有设备台（架）数
设备故障停机时间
7．设备故障停机率＝－－－－－－－－－－－－－－－－－－×100％
设备实际开动时间＋设备故障停机时间


民国初年户籍制度变迁研究——行政立法的社会效应浅析

窦希铭


　　摘要：户籍制度是一个社会最基本的社会制度，是国家对基层社会控制的重要工具。中国古代社会，人口和土地是国家的重要资源，户籍制度是控制人口和土地资源的重要手段，因此中国古代历代政府十分重视户籍的管理和制度的完善。制度必须适应需求，如果制度不能适应经济社会的需求，不能有效促进社会的发展，必然为时代所抛弃。清末民初，中国的国内危机四伏，内忧外患严重，晚清政府的统治摇摇欲坠，在一些开明人士的倡导下，晚清政府开始注重学习西方，推行宪政、进行变法。而当时户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的，而变革的主要驱动力即在于商品经济的发展和社会的变化，需要新的制度以适应时代的需求。本文试图将民国初年的户籍制度的变革与社会转型结合起来进行考察，分析变革的原因及意义，进而简要讨论行政立法在社会发展过程中的社会效应。

　　关键词：民国初年 　　户籍制度 　　行政立法 　　 社会效应


一、民国初年户籍制度简介
　　中国古代户籍制度与底层民众的生活息息相关，是国家资源配置与社会控制的重要制度，往往与土地制度、赋役制度等结合在一起，不同的时代有不同的制度需求，户籍制度随着土地制度，赋役制度的变化而变化。户籍制度在中国起源较早，发展较完善。据甲骨文记载可知，在商代就开始了人口登记制度，即称之为“登人”或“登众”（摘自：周自强:《中国经济通史•先秦经济卷》[M].，北京:经济日报出版社，2000），发展至汉代，已形成一套较为严密的户籍制度，不仅要在户籍簿上注明户主的居住地址、年龄、相貌，而且要注明职业，财产状况，如《居延汉简甲编》第37 简记载宋买的户籍簿：“长安有利里，宋买，廿四，长七尺二寸，黑色”（摘自：中国社会科学院考古研究所编:《居延汉简甲乙篇》，北京：中华书局，1980）。中国古代政府之所以强调户籍制度，在于户籍制度是政府有效控制人口和土地等资源的工具，是国家赋役的重要依据。
　　应该说在中国历史上，户籍制度一直以来变化不小，但是渐进近代，随着1840年鸦片战争以后国内外环境的改变，中国户籍制度发生了剧烈的变化，即自清末试图实行宪政而开始的一系列户籍制度的变迁。
　　（一）清末户籍法律的变革
　　清末，国内危机四伏，农民起义不断发生；国内各帝国主义国家的政治、经济和文化已得到迅速发展，中国长期以来奉行的闭关自守的国策被他们的船坚利炮击的粉碎。晚清制度为了挽救自己摇摇欲坠的统治，开始进行变法图强。户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的。1911年，晚清政府在考察欧美各国之后，认识到“宪政之进行无不以户籍为依据，而户籍法编订又必由民法与习俗而成”（摘自：公安部户政管理局编：《清末至中华民国户籍管理法规》，“民政部编订户籍法奏折”，群众出版社1996年版，第3页）， 在参考东西各国之良规的基础上制定了中国历史上第一部《户籍法》单行法规。
　　该法规共八章、184条，其内容可分为户籍的管理、人籍、户籍、罚则四个部分。该部法规的主要特点在于：首先，将户籍吏、户籍局置于法规的第一章和第二章，突出了户籍管理机构的地位，反映了政府在观念上仍视户籍为管理人口统制的手段，强化户籍统制功能。其次，法规区分了人籍和户籍。人籍主要是关于个人出生、死亡、婚姻、继承、国籍等比较个人化的信息资料，户籍则是以家庭为单位，关于移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息资料。法规将表现欧美个人主义的个人身份证书和体现中国家族主义的传统户籍相结合，剔除了传统户籍中资产登记项目。户籍开始成为传递人口信息、个人私权保障的工具，而不再纯粹是国家管制人口的工具。再次，法规既规定了民众有呈报户籍之义务，也规定了民众对户籍吏处置不当行为有提出诉讼抗告的权利，将权利与义务统一起来，废除了以往民众只是义务载体的陋习。
　　但是，《户籍法》制定后未及颁布，晚清政府便灭亡了，《户籍法》随之搁浅。因此，晚清政府户籍制度实际上仍沿袭了清中后期的保甲制度的一些做法，将人户“编牌入甲”。不过与保甲制度不同的是，清末编查人户的机构是警察机关 。产生这一变化的原因是，随着国门洞开，一些维新改良人士提出了建立西式警察的主张，并提出了警察机构的职责主要有三大项：维持治安、清查户口、整顿街道。将保甲户籍改造为具有近代意义的警察制户籍，使清末户籍改革的另一重要功绩。但它仍然是强调对人户的控制，强调户籍的治安功能。总之，清末户籍立法对民国乃至台湾地区和内地户籍制度产生了重要的影响。
　　（二）北洋政府时期的户籍法律制度
　　北洋政府时期，军阀混战，未颁布单行的户籍法规，只颁布了《警察厅户口调查规则》（1915年）、《县治户口编查规则》（1915年）、《京兆各属户口编查单行细则》（1916年）等条例。这些条例一方面承继了晚清《户籍法》所确立的个人主义与家族主义相结合的原则，规定清查事项主要有姓名、年龄、男女之别及已未嫁娶有无子女、籍贯、居住处所及年限、职业、教育程度、盲哑疯癫及其他残疾、户内人口对于户主之称谓等；另一方面，由于战乱，因而更注重对年界20岁到40岁之壮丁、曾受刑事处分者、素行不正或形迹可疑者、户内杂居多数非家属人者的编查。同时将封建时期的保甲制度与近代警察制度结合起来，进一步发展了清末确立的警察户籍制度。与晚清户籍制度相比，北洋政府的户籍制度更强调警察的监控作用。北洋政府无论是户口调查之监督还是具体的户口调查事务均由警察机关负责。甚至是县治的户口编查，也只是在警察机构不完备的情况下适用。并且，即使适用，户口编查长也只有在没有设警察、保卫团的地方，才由本地方的图董、村正等职务或公正绅士充任（参见1915年《县治户口编查规则》，第1条，第7条）。北洋政府的这种规定大概与当时政局动荡、战乱有关。
　　（三）南京国民政府的户籍法律制度
　　南京国民政府成立以后，认为“户籍法与清查户口，及推行地方自治，皆有密切关系。……为训政时期初步最要工作。”（摘自：谢振民：《中国民国立法史》（上册），中国政法大学出版社2000年版，第507页）在推行乡自治的基础上，参照英、美、德、日等国户籍及人事登记的法律制度，于1931年正式颁布了中国历史上第一部《户籍法》。1934对该法修正，并于同年施行，1946年对该法进行了第二次修正，并公布并施行。该法分通则、籍别登记、身份登记、迁徙登记、变更登记、登记申请、罚则、附则，共八章61条。与晚清的《户籍法》相比，具有把人事登记与户籍登记合二为一、推行身份证制度、确立了“以户立户”的编户原则等。不过，在实践中，南京国民政府《户籍法》并未得到很好实施。由于南京国民政府处于与共产党及其进步力量对峙时期，国民政府将“防盗”、“防匪”放在首位，先后颁布了《保甲条例》（1937年）、《县保甲户口编查办法》（1941年）等。这些条例虽是以《户籍法》为基础，但实际上破坏了户籍管理形式统一、平等，保障私权的原则。总的来说，南京国民政府实际实施的户籍制度与保甲户籍制度无异，与以往历代尤其是明清两代保甲户籍并无多少差别，都是通过保甲连坐的办法强化对民众、乡村的控制。

二、作为户籍管理的行政立法引起的社会效应
　　在传统社会之中，每一个人都是以户籍身份存在于国家之中，人户与国家之间，是一种束缚与被束缚的单向性关系，人户身份转换的可能性微乎其微。户籍就像一张无形的网，将普通大众牢牢的束缚着。这一情形随着商品经济的发展、户籍赋役功能的逐步弱化而开始发生变化。尤其是清末民初，在中国的被西方列强强行打开之后，传统社会自己自足的自然经济遭到彻底破坏，19世纪后半叶出现了资本主义经济形态。社会经济结构的变迁导致传统户籍网络的破坏，为各种利益集团队的出现提供了条件，也使得建立在传统户籍基础上的社会与国家的关系发生了急剧变化。
　　顺应这一历史潮流，晚清政府起草了历史上第一部户籍单行法规。这部法规虽然没有颁布，但它打破了传统户籍理念，解除了封建社会长期束缚在人们身上的户籍绳索，为民国户籍法律体系的构建奠定了基础，为近代城市化发展、人口流动提供了比较畅通的渠道。
　　（一）清末民初户籍制度变革促进了城市化和城市近代化的进程
　　所谓城市化，是指城市人口规模不断扩大、城市数目日益增加的过程，也是城市近代化的过程。与西欧城市的发展不同，我国古代城镇体系早在春秋战国时期就已初步形成，并一直延续到封建社会。在城市的形成和发展过程中，社会分工的发展和商品经济的繁荣并没有起决定性作用，真正起关键作用的是统治阶层的政治、军事需要。
　　由于封建城市主要是基于行政因素产生，因而户籍在城市管理中具有重要的作用。首先，城市市场的设置须依户口之众寡而定，城市大小规模在一定程度上也会受到户口之多寡的影响。其次，对于城市居民，尤其是工商业者而言，户籍身份是成为城市居民，并获得合法经营的条件。如宋代实行城乡分治，城市居民均被划分为坊郭户，以区别乡村民户。坊郭户市城市居民获得封建国家许可在城市居住、生存的前提。因此坊郭户也要依资产评定户等，按户等高低承担封建服役科配。
　　清末民初户籍制度变革之后，户籍成为保障人们私权的载体，而不再是束缚人身的绳索。农民可以离开土地，四处寻找生活。城市居民，尤其是工商业者，也可以有一定的自由而流动经营。城乡之间、城镇之间真正互动起来了，这一切都有助于推动城市化的进程。传统城市逐渐向近代化方向发展，城市规模、城市数量以及城市的职能都发生了显著变化。
　　另外一点，中国近代化城市的迅速崛起与国门洞开，通商口岸的设立、近代工矿业的发展、交通运输结构的改变不无关系。但在这一过程中，人口流动也具有重要作用，二者是互为因果的关系。
　　笔者认为，在封建户籍制度下，人户的流动是被禁止的。“流民”，无论是哪种情形，一般都被称为逃户、亡户或浮户等（摘自：陆德阳：《流民史》，上海文艺出版社1997年版，第1——9页），是法律惩治的对象。进入近代以后，户籍制度的变革，解除了对人身的束缚，才使人口的流动变为合法，从而为广大农民流入城市提供了法律保障，进而推动了城市化的进程。因此，从这个角度来看，可以说是清末民初户籍制度的变革直接或间接地促进了中国城市化进程。
　　（二）清末民初户籍制度变革为近代市民群体的产生提供了条件
　　近年来，学者们对近代中国市民社会问题的讨论如火如荼。如金兰、罗威廉等西方学者运用“市民社会”或“公共领域”的概念和方法，通过对近代中国某个城市活地区作个案研究，论证：“中国清代和民国时期，存在着某些鱼市民社会 （但不完全相同）的现象”，并“称之为‘公共领域’”。而孔飞力、黄宗智等则持反对意见，认为中国历史上“缺少一套足以资助公民社会赖以发展的政治或文化条件。如果一味刻板地套用欧洲的理论构建，我们得到的不只是‘虚假的现代化’，甚至还会得到‘自由主义萌芽论’，亦即‘资本主义萌芽论’在政治上的翻版，而此一概念不过发轫于亟欲表明‘中国也有’的心结。”（摘自孔飞力：“公民社会与体质的发展”，载《近代中国史研究通讯》第13期，第82页、第84页）中国学者则从中西文化、中西历史的比较角度出发，辨析近代中西市民社会和公共领域的差异，概括近代中国市民的状况和特点，形成以萧功秦、杨念群等人伟代表的“文化派”或“思想派”；或是运用公共领域和市民社会的理论框架对中国近代史作实证研究和探讨，主要运用商会史研的丰富史料和大量成果，论证具有中国特色的近代中国“公共领域”和“市民社会”，形成以马敏、朱英等人伟代表的“商会派”或“施政派”。陶鹤山认为，“无论是中国学者还是外国学者，之所以在市民社会问难题上无法进行深入的研究，关键在于对组成市民社会的主体研究不够，因为常常纠缠不清，无法形成一个共识”。因此，陶鹤山通过对市民群体的研究，得出近代中国曾出现一个雏形的市民社会的结论（陶鹤山：《市民群体与制度创新》，南京大学出版社2001年版，第20页）。
　　对于上述观点，笔者不敢妄加评论，也无意于此。从“市民社会”概念的历史渊源来看，市民社会实际上就是指“对应于政治国家的社会公共生活领域，是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。”构成这些民间组织和团体的成员，主要来源于“从中世纪的农奴中产生了出气的城关市民，从这些市民等级中发展出最初的资产阶级份子。”（中共中央马恩列斯著作编译局：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第252页）但在中国，城市化道路与西方不同，市民群体的构成与产生方式也与欧洲市民等级构成和产生方式不一样。中国近代城市居民成分复杂，不像近代欧洲那样可以简化为典型的两大对抗阶级——资产阶级和无产阶级，除此外，其余阶级都是出于次要的依附的乃至行将被消灭的地位。中国近代城市居民既有为政府部门工作的大小官僚；也有工人、脚夫、会党、无业游民、娼妓、江湖术士等城市贫民阶层；还有工商资本家，小业主，学生等。在这些人群中，有的学者仅把资本家阶层、新知识份子阶层、城市中小阶层等城市精英阶层列为市民群体。
　　随着近代工业的发展，产业工人人数不断扩大，逐步成为中国新的生产力的代表，在“五四”运动中能够独立跃上中国的历史舞台，成为中国新民主主义革命的领导者。
　　虽然近代市民群体是与近代城市相伴而生，是历史发展的产物。但在这一发展过程中，清末民初户籍制度的变革为其产生、发展提了一条畅通的渠道。如前所述，户籍制度变革不仅解除了人身束缚，使人户身份转换在一定程度上得以自由、合法的进行。同时也打开了城门，拆除了城墙，使城与城、城与乡之间封闭走向开放，静止的社会走向动态。传统户籍固守的“工农士商”的身份与职业发生了质的变化，封建官僚、买办、士绅向资本家转换；而破产农民、手工业者向近代雇佣工人转换，新的市民群体应运而生。他们与以帝王将相、皇亲国戚、商人、手工业为主体的传统市民在性质和内容上都有很大的不同。他们可以自由迁徙入籍、移籍、就籍、除籍，不再被户籍捆绑在土地上“死徙无出乡”，斩断了由传统户籍保有的与土地的联系，也基本上摆脱了传统户籍反映的封建宗法制度以血缘关系为基础的等级差序人际关系，而以工作、职业、居住关系为纽带结成非血缘人际关系，这应该是城市意识的产生基础。他们居住在城市拥挤、狭小的空间，不同于传统的村舍结构，基于于自身利益密切相关的公共卫生、交通、治安，移籍公共设施的维护等问题，市民自觉或不自觉地产生一种市政参与意识和市政管理意识（焦润民：“中国近代市民社会的崛起于文化选择”，载《沈阳师范学院学报》1999年第1期）。总之，正是清末民初户籍制度的变革，改变了传统户籍制度的理念，户籍开始成为国家掌握人口信息，推行宪政的依据，而不再以控制人口、禁锢人身为己任。户籍制度变革使人身获得了极大的解放，为社会结构的分化、新阶层的兴起提供了一个中介——由市民群体构成的雏形的市民社会，它成为制约国家权力，制衡国家政权的社会实体的胚胎。传统社会中国家对地方基层严密控管的关系划上一个句号。
　　（三）清末民初户籍制度变革的负面效应
　　根据马克思主义的唯物辩证观，任何事物都是一分为二的。清末民初户籍制度变革虽然促进了城市近代化进程，但也为城市和农村带来了一些负面效应。
　　首先，从城市来看，随着人口流动渠道的畅通，人们涌入城市，城市人口骤增，给城市造成了巨大压力，引发了种种城市问题。如随着人口密度不断上升，城市建筑密度增高、交通拥挤、公共卫生差、治安混乱等。大量农民流入城市形成庞大的产业后备军，冲击了劳动力市场。劳动力供过于求，资本家雇佣条件苛刻，工人收入难以糊口，城市上层与下层的贫富差距日愈加大，冲突也日愈增多。同时大量廉价的劳动力的存在，影响了资本家改善生产经营条件，提高带工业技术有机构成的积极性。因为“工人工资低廉，又是手工制造比使用机器更便宜 ”，从而也影响了城市近代化、工业化的进程。与此同时，城市近代化步履缓慢，又造成就业不充分，大量失业人群被迫寻找各种可以户口的职业，不仅造成职业结构畸形，而且使娼妓业、跳舞业、按摩业、擦背业、看相业等下等职业发达。此外，流入城市的多以男性为主，造成城市男女比例构成不平衡等（池子华：《中国近代流民》，浙江人民出版社1996年版，第143——150页）。
　　其次，从农村来看，人口流动也冲击了农村社会。一是地主、富农等农村资产者离开农村，投资近代工商业，使得注入农业生产的资金减少，农业生产条件诸如劳动工具、种子、土壤等得不到改善，造成农业经济衰退。二是流入城市农民大都是青壮年——农村主要劳动力，影响了土地的开发利用，导致大量耕地荒芜。
　　总的来说，清末民初户籍制度变革所带来的社会效应是多方面的，既有积极的，也有消极的。但总体上，积极效应要多过消极效应，因为户籍制度变革毕竟为近代社会的转型提供了有利条件，促进了城市化的进程，所带来的消极效应不过是临产前的阵痛。

小 结

　　立法，无论是在哪个社会时期，只要有立法行为的存在，都是作为一种特殊的社会调整手段，在不同的时期具有不同的社会作用。中国古代，甚至到了清末民初，立法只是社会调整的一种手段，但是很难说得上是重要手段。但是，无论如何，到了清末民初，统治者选择了这样一种方式——从经验来看，最受大众接受的方式，来推行统治政策，这无论如何是个进步。谈到户籍的改革问题，户籍作为一国公民身份的象征，它除了证明某一自然人具有某一国公民身份之外，不能有太多的其他内容。和合法的身份一样，公民的政治经济权利、受教育的权利等各种基本权利应当和户籍并行而非户籍的附庸。所以，在特定的历史时期，统治者也肯定看到了户籍的这些功能，而通过立法这种形式来加以推广。但是，在诸多可以选择的方式之中为什么选择立法来达到这样的社会作用，这无疑是一个值得研究的问题，更何况是行政立法。研究这个问题对我们现代研究户籍制度都有很大的借鉴意义。比如，关系民众的法律的立法主体应该是谁，直接民主和代议制民主如何在这个过程中实现协调？民国初年的户籍立法对人口调整问题的“深度”是否合适，这个标准是如何拿捏的等等。本文篇幅有限，无力论及，虽说小结，亦无结论，抛砖引玉而已，求教方家。