建立司法鉴定评估救助制度之探索





随着社会经济的发展和人们法制观念的不断提高，通过司法途径来解决社会矛盾的现象目前已呈日益增多趋势。但在具体的诉讼过程中，往往遇到许多案件都需要委托相关专业的司法鉴定机构进行鉴定或评估。而进行司法鉴定或评估，又需要支付相应的鉴定或评估费用。这对较为富有的群体而言，到是无所谓，但对于部分城镇或者农村社会弱势群体而言，要充分行驶权利，便是一件十分困难的事情。因为，就目前我国现行的司法救济体制而言，国家虽然先后出台了系列司法救济制度，规定当事人的合法权益受到侵害且经济困难的，可以申请减、免、缓诉讼费用和申请法律援助，但其中并未涉及到申请司法鉴定、评估等方面的援助内容。笔者认为，为维护弱势群体的合法权益，解决部分生活困难群众的实际问题，落实司法为民要求，我国还应建立特困群体司法鉴定、评估社会救助体系，以满足现行司法救济的需要。

一、我国现行司法救济体制的现状与不足

党的十七大报告明确要求，要深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。同时，最高人民法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》也明确要求，要建立司法救助制度，对特困群众执行救助基金，彰显司法人文关怀，落实司法为民。

1994年初，司法部提出《建立有中国特色的法律援助制度》，此后各地相继颁布了“关于法律援助的地方性规定”。 2000年7月28日，最高人民法院发布了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称《救助规定》），对司法救助的性质、司法救助的范围、条件，司法救助的申请、缓交诉讼费用的期限、减交诉讼费的比例，以及司法救助申请的审批等问题进行了明确规定，规定那些有充分证据证明自己的合法权益受到侵害且经济困难的当事人，在诉讼费用上有权申请给予缓交、减交和免交。

与此同时，2003年7月21日，国务院也颁布了统一的《法律援助条例》，对我国的法律援助工作进行了统一的详细规定。法律援助中心成立，为实施法律援助，保障公民平等的享受法律保护提供了物质支持，促进了司法公正。同时县级以上人民政府采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障了法律援助事业与经济、社会的协调发展。

上述制度的出台，一定程度上为很多打不起官司的当事人，能通过诉讼途径维护自己的合法权利，有效地保护了确有经济困难的当事人的合法权益，被称为“法律的阳光”，赢得了社会各界的关注和赞誉。

但随着社会的发展和纠纷类型的变化多样，现行的司法救济体制目前已不能完全满足司法实际的需求，尤其是在现实的诉讼过程中，当处于社会弱势群体一方当事人需要进行评估、鉴定等程序时，由于现在我国依法有权进行评估、鉴定的机关几乎都属于事业单位或社会团体，而现行的司法体系未规定这些机关或者团体有义务对社会弱势群体进行司法救助，故很多处于社会弱势群体地位的案件当事人，在面临案件需要进行评估或鉴定时，因不能支付巨额的鉴定、评估费用，从而不能有效的保护自己的合法权利，阻碍了人民法院“维护司法公正”的良好形象，使“法律面前人人平等”的法律原则很难得以真正实现。

二、建立司法鉴定、评估救助制度的必要性

从我国目前现有的司法救助体系来看，对社会弱势群体的司法救助，其内容仅局限于“人民法院对案件受理费的减、免、缓，以及司法机关为当事人提供的无偿法律援助”。其实，笔者通过多年的审判实践发现，完善司法救助体系，不但应包括立案救助、审理救助、律师救助、执行救助等方面，而且还应包括司法鉴定、评估等方面的救助，建立起一套完整的司救助体系。

在现实生活中，很多社会弱势群体的合法权益受到损害时，都希望能得到完善的司法救助，但多数群众却不能正确采取合法的手段维护自身的合法权利，其根本原因一是除自身法律意识淡薄外，其次，更主要的原因就是受经济条件的局限，致使得很多处于社会弱势群体的群众，合法权益受到损害时，不能选择合法的途径维护，而采取非法手段，如采取打击报复、动用非法社会力量、采取非法手段损毁对方财产，或以其他暴力等方式解决。

有很多群众认为，现在“有人民法院的减、免、缓；有司法权关的无偿法律援助”，应该不存在社会弱势群体不能依法维护其权利的行为。其实不然，笔者从自己承办的几个案件中，就遇到因不能交纳几千或上万元鉴定、评估费用的情况。如原告杨××诉被告××煤矿财产损害赔偿纠纷案和原告成××诉被告××煤矿环境损害赔偿纠纷案，二案均系在煤矿采矿过程中，因采掘行为爆破或取土而导致居住在煤矿附近的房屋受到不同程度的损害而提起的诉讼。该案在诉讼过程中，因需要受害人对房屋受损害程度、重置成本、受损害的因果关系等进行鉴定，而作为鉴定、评估的专门机构，又需要收取几千或者几万元的鉴定、评估费用。这对于经济实力处于社会弱势地位的受害方而言，要支付几千或几万元的鉴定、评估费用，则出现严重的困难，但受害方如因在人民法院指定的期限内不能交纳鉴定费用、使鉴定无法进行，那么，他们在诉讼中，对证据的取得和举证就应处于明显的不利地位，很难从法律上保障其权利得到充分的保护。再如，桐梓县娄山关镇毕××诉李××财产损害一案，原告方进行鉴定用去鉴定费用共计一万余元，如不能提交鉴定或评估费用，其所起诉的赔偿就可能以证据不足被人民法院判决驳回，为此毕××靠向银行借贷款才支付了鉴定、评估所需要的费用，案件才得以顺利进行。又如，娄山关镇居民成××与赵××因系家庭贫困户，其房屋被相邻一方的赵××在修建六楼的楼房时，因楼房沉降造房屋墙体裂缝，成××与赵××多次协商未果，成××起诉要求赔偿，可最终却因成××不能支付近二万元的鉴定、评估费用，从而致使原告成××的诉讼请求没有得到法律的支持，不知情的群众还以为是人民法院有意在偏袒赵××，执法不公，在群众中造成极坏的影响。因此，我国还应建立相应的司法鉴定、评估社会救助体系，以满足现行司法救济的需要。

三、建立司法鉴定、评估救助制度的设想及思考

从以上介绍的情况来看，为解决社会弱势群体的实际困难，根据国家的立法精神，笔者认为，为社会弱势群体提供无偿司法鉴定、评估救助工作，可以尝试建立和完善以下五个方面的工作内容。

1、建立社会弱势群体司法鉴定、评估保护制度

由国家司法行政部门建立一套系统、科学的社会弱势群体司法鉴定、评估保护制度。设立具体的司法鉴定、评估救助条例，并建立相应的鉴定、评估援助体系，对审批程序、审批机关，指定鉴定、评估机构、提供无偿鉴定、评估的补偿措施，以及对鉴定、评估机构被指定后不依程序进行鉴定的责任后果等进行规范。

2、将司法鉴定、评估救助工作纳入社会保障体系

在全社会建立司法鉴定、评估救助的社会保障体系。一是由社会保障部门负责，将司法鉴定、评估救助纳入财政预算，由各级财政每年拨付一定的专用经费，对处于社会弱势群体的人员在诉讼过程中需要作鉴定、评估时，提供适当的费用支持，由社会保障部门和被救助对象自己各承担一部分，从而使多数社会弱势群体在其合法权益受到损害时，可以通过司法途径得到救济，在一定程度上缓急社会矛盾。二是在每个省、市设立一个专门的为社会弱势群体提供无偿鉴定、评估的专门机构，从全省、市各机关、事业单位、社会组织中抽取专家组成专家库，需要进行鉴定、评估时，临时指定专家从事鉴定、评估活动，被指定的或者抽出的机构或专家拒绝从事免费鉴定、评估的，由相关单位进行警示或依法注销其执业资格证。三是由县级以上人民政府采取积极措施建立使用法律援助基金，提供财政支持，对鉴定、评估机构为社会弱势群体提供无偿鉴定、评估的部份，给予适当的补贴，以保障法律援助事业与经济、社会协调发展。

3、将司法鉴定、评估救助纳入到社会保险体系

由社会保险部门负责，采取风险社会化的原则，将司法鉴定、评估救助纳入到社会保险范围，参照社会保险的参保条例，设立司法鉴定、评估保险类型的险种，由社会成员自己投保，利用社会资源，化解风险的原则，对社会成员在诉讼过程中需要作鉴定、评估时，利用其投保的保险，向承保的保险公司理赔一部分，自己承担一部分，从而降低自己在司法鉴定、评估中的经济负担。使多数社会弱势群体在其合法权益受到损害时，可以通过司法途径得到救济。

4、设立从事鉴定、评估的机构社会救助制度

对于从事鉴定、评估的社会中介机构，或者事业单位人员，设立一定的社会救助制度。鉴定、评估机构作为社会的一员，其资产资源来源于社会，其报答社会，对维护社会稳定负有不可推却的责任。以设立制度的形式，明确其每年对在司法中需要进行鉴定、评估时，应无偿提供一定比例的无偿鉴定、评估义务，作为其机构注册年审的指标，对被指定为某一社会弱势群体提供鉴定、评估后不依程序进行无偿鉴定评估的，可依法给予以处罚或者注销其资质证书。

5、设立无偿为社会弱势群体鉴定、评估的审查机构

贵州省人民政府


贵州省水能资源使用权有偿出让办法
贵州省人民政府令第100号

《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》已经2007年2月27日省人民政府第49次常务会议通过，现予公布，自2007年4月15日起施行。
省长 林树森
二○○七年二月二十八日

贵州省水能资源使用权有偿出让办法

第一条 为了加强水资源管理，合理开发、利用和保护水能资源，根据《中华人民共和国水法》、《贵州省实施〈中华人民共和国水法〉办法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省行政区域内水能资源使用权有偿出让，适用本办法。
本办法所称水能资源，是指利用江河、湖泊等水体的能量进行水力发电的水资源。
第三条 水能资源使用权实行有偿出让，遵循公开、公平、公正的原则，采取招标、拍卖、挂牌等方式进行。
第四条 水能资源属于国家所有。单位或个人开发、利用水能资源，应当依法取得水能资源使用权，缴纳水能资源使用权出让金。
鼓励单位、个人依法开发利用水能资源，其合法权益受法律保护。
第五条 水能资源开发、利用应当符合水资源规划、水利发展中长期规划以及土地利用总体规划等规划，并与国民经济和社会发展总体规划相协调；应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业需要。
第六条 县级以上人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水能资源使用权有偿出让的管理和监督工作。
第七条 水能资源使用权有偿出让，按照下列管理权限实行分级负责：
（一）长江流域的乌江、三岔河、六冲河、清水河、芙蓉江、赤水河、清水江、氵舞阳河以及珠江流域的黄泥河、北盘江、氵蒙江、都柳江、南盘江、红水河干流，由省人民政府水行政主管部门负责；
（二）跨行政区域河流，由其共同的上一级人民政府水行政主管部门负责；
（三）其他河流，由所在地县级人民政府水行政主管部门负责。
国家规定由流域管理机构管理的，从其规定。
第八条 县级以上人民政府水行政主管部门应当组织有关部门拟定水能资源使用权有偿出让实施方案，经同级人民政府同意后，报上一级人民政府水行政主管部门备案。
实施方案包括下列内容：
（一）项目名称；
（二）工程规模、初步选址、开发方式；
（三）项目基本经济技术条件；
（四）使用年限；
（五）使用权有偿出让金；
（六）投标人、竞买人（以下简称竞投者）应当具备的条件；
（七）保障措施；
（八）其他规划、建设条件。
第九条 县级以上人民政府水行政主管部门应当委托有资质的中介机构，按照下列规定对水能资源使用权出让进行评估论证后编制底价。底价及其编制过程必须严格保密。
（一）单位电能投资不足1元/千瓦时的项目，出让底价不得低于项目总投资的5%；
（二）单位电能投资在1元/千瓦时以上、不足15元/千瓦时的项目，出让底价不得低于项目总投资的3%；
（三）单位电能投资在15元/千瓦时以上、不足2元/千瓦时的项目,出让底价不得低于项目总投资的2%;
（四）单位电能投资在2元/千瓦时以上的项目,出让底价不得低于项目总投资的1%。
单位电能投资，是指项目总投资与项目设计多年平均年发电量的比值。
第十条 县级以上人民政府水行政主管部门应当在水能资源有偿出让30日前，通过媒体向社会发布招标、拍卖或者挂牌公告。
公告包括下列内容：
（一）项目情况简介；
（二）出让方式；
（三）竞投者条件要求；
（四）索取出让文件的时间、地点、方式；
（五）招标拍卖挂牌时间、地点，投标和竞价方式等；
（六）确定中标人、竞买人的标准和方法；
（七）投标、竞买保证金；
（八）其他需要公告的事项。
第十一条 竞投者应当在公告规定的时间内，到有管理权的县级以上人民政府水行政主管部门进行登记。
有3家以上竞投者登记的，采取公开招标或者拍卖出让方式；少于3家的，采取挂牌出让方式。
第十二条 采取招标方式出让水能资源使用权的，按照招标投标法规定的程序进行。
采取拍卖方式出让水能资源使用权的，按照拍卖法规定的程序进行。
采取挂牌方式出让水能资源使用权的，按照省人民政府水行政主管部门的规定进行。
第十三条 中标人或者拍卖、挂牌买受人，应当自出让结果确定之日起30日内，与县级以上人民政府水行政主管部门签订水能资源使用权有偿出让合同，缴纳水能资源使用权出让金；县级以上人民政府水行政主管部门应当自收到水能资源使用权出让金之日起20日内，办结相关手续并颁发水能资源使用权证。
县级以上人民政府有关部门应当为取得水能资源使用权证的单位和个人依法办理水能资源开发、利用有关手续。
水能资源使用权的年限为50年，从取得水能资源使用权证之日起计算。
水能资源使用权证由省人民政府水行政主管部门统一印制。
第十四条 县级以上人民政府水行政主管部门应当在水能资源使用权招标、拍卖或者挂牌出让结束后15日内，向同级人民政府和上一级人民政府水行政主管部门提交招标、拍卖或者挂牌情况的书面报告。
第十五条 水能资源使用权出让金，由县级以上人民政府水行政主管部门收取，并按照下列比例分别缴交各级国库：
（一）省人民政府水行政主管部门收取的，按照省40%、市（州、地）30%、县（市、区）30%的比例缴交；
（二）市（州、地）人民政府（行署）水行政主管部门收取的，按照省30%、市（州、地）40%、县（市、区）30%的比例缴交；
（三）县（市、区）人民政府水行政主管部门收取的，按照省30%、市（州、地）30%、县（市、区）40%的比例缴交。
跨行政区域河流的，由其共同的上一级人民政府水行政主管部门按照前款第（一）项、第（二）项规定的比例缴交。
第十六条 水能资源使用权出让金作为水利专项资金，主要用于水资源的节约、保护管理和水利基础设施建设，也可以用于水资源的合理开发，不得挪作他用，并接受财政、审计等部门的监督检查。
第十七条 水能资源使用权有偿出让合同文本，由省人民政府水行政主管部门制定。
合同文本应当包括下列内容：
（一）水能资源使用权出让范围和使用权年限；
（二）使用权出让金数额和缴纳方式；
（三）开发、利用条件和双方的权利义务；
（四）开工时间和建成投产时间；
（五）使用权的转让和终止；
（六）争议的解决办法；
（七）违约责任；
（八）双方约定的其他事项。
第十八条 水能资源使用权人不按照合同规定的时间开工和建成投产，或者建成投产后连续闲置2年以上的，县级以上人民政府水行政主管部门应当无偿收回使用权。
第十九条 水能资源使用权人已开工建设并且投资额达到总投资额25%以上，需要转让水能资源使用权的，应当向县级以上人民政府水行政主管部门提出申请，说明原因和工程已经实施的状况，经批准后方可办理转让手续。
水能资源使用权转让时，原出让合同中规定的权利和义务随之转移，转让后的使用年限为原使用权人已使用年限后的剩余年限。
第二十条 水能资源使用权人需要延续依法取得的水能资源使用权有效期的，应当在该水能资源使用权有效期届满3个月前，向与之签订有偿出让合同的水行政主管部门提出申请。
有关水行政主管部门应当自收到申请之日起20日内，根据期满时的水资源规划、水利发展中长期规划以及土地利用总体规划等规划的要求进行审查。对符合条件的，作出准予延续使用的书面决定；对不符合条件的，作出不准予延续使用的书面决定并说明理由。
获准延续水能资源使用权的使用权人，应当自接到批准决定之日起30日内，到有管理权的县级以上人民政府水行政主管部门重新签订出让合同，缴纳水能资源使用权出让金。有关水行政主管部门应当在收到水能资源使用权出让金之日起20日内颁发水能资源使用权证。
第二十一条 水能资源使用权期满3个月前，使用权人不申请延续或者申请延续未获准的，有关水行政主管部门应当在期满后无偿收回使用权，并依照本办法的规定有偿出让水能资源使用权。
因公共利益需要提前收回水能资源使用权的，应当依法对使用权人给予补偿。
第二十二条 水能资源使用权人应当服从县级以上人民政府水行政主管部门以及防汛抗旱指挥机构在防汛、抗旱时期的统一调度、指挥，定期对生产设施、设备进行运行维护和更新改造，保证生产设施、设备良好运转。
第二十三条 未取得水能资源使用权开发、利用水能资源或者违反本办法规定，擅自转让水能资源使用权的，由县级以上人民政府水行政主管部门依照《贵州省实施〈盅华人民共和国水法〉办法》第三十条的规定给予行政处罚。
第二十四条 县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门及其工作人员，在水能资源使用权有偿出让工作中，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）不按照规定的招标、拍卖、挂牌结果作出水能资源使用权决定的；
（二）不按照规定收取、缴交、使用水能资源使用权出让金的；
（三）不在规定的期限内发放水能资源使用权证的；
（四）不依法办理水能资源开发、利用有关手续的；
（五）不依法履行监督管理职责，造成严重后果的；
（六）索取、收受他人财物的；
（七）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。
第二十五条 本办法施行前已依法取得水能资源使用权并开发、利用水能资源的单位和个人，应当自本办法施行之日起6个月内按照本办法的有关规定，与县级以上人民政府水行政主管部门签订水能资源使用权有偿出让合同，领取水能资源使用权证，并按照本办法第九条规定的出让底价，缴纳自本办法施行之日起至水能资源使用权期满时止的水能资源使用权出让金。未缴纳的，按照《贵州省实施＜中华人民共和国水法＞办法》第三十条的规定处理。
第二十六条 本办法自2007年4月15日起施行。