社区矫正监督工作制度机制问题的思考

　　　　　　　　　　　　景县人民检察院监所检察科、科长　韩海松

　　内容摘要：人民检察院对社区矫正工作的检察监督是社区矫正工作的重要组成部分，也是人民检察院参与社会管理创新、深入推进三项重点工作的重要内容，做好社区矫正的法律监督工作，对于保证社区矫正等非监禁刑罚依法公正执行，预防和减少社区服刑人员重新犯罪，防止矫正对象脱管、漏管，促进社会和谐具有重要现实意义。
　　关键词：社区矫正 法律监督 问题 建议

　　社区矫正工作，是一项系统化的非监禁刑罚社会管理工作，对社区服刑人员进行必要的行为和心理矫正，既是对社会管理的创新，也是化解社会矛盾的有效手段，检察机关作为国家的法律监督机关，要从推进社会管理创新的角度出发，充分发挥法律监督职能，依法开展社区矫正法律监督工作，通过采取具体有效的监督措施，确保社区矫正工作依法、规范、公正、有效进行。2011年２月２５日，全国人大常委会表决通过的刑法修正案（八）首次以法律的形式将社区矫正这一概念写入刑法，这是社区矫正由试点、试行到成功立法的重要标志，是刑罚执行方式的重大变革。新的《社区矫正实施办法》中进一步指出：人民检察院要加强对社区矫正各执法环节的法律监督，发现有违法情况时应及时提出纠正意见或者检察建议，保障刑罚的正确执行，这对社区矫正检察工作提出了更高的要求，从2003年试点到2012的正式实施，9年间人民检察院监所检察部门将社区矫正法律监督纳入工作范畴，监督的范围在不断扩大和深化，取得了积极的成果，但同时也存在很多的困难和问题，需要随着社区矫正制度的不断完善而逐步加强。
一、检察机关在社区矫正工作中的法律监督职能
人民检察院对社区矫正工作的检察监督是社区矫正工作的重要组成部分，也是人民检察院参与社会治安综合治理、深入推进三项重点工作的重要内容，做好社区矫正的法律监督工作，对于保证社区矫正等非监禁刑罚依法公正执行，预防和减少重新犯罪，防止矫正对象脱管、漏管，促进社会和谐具有重要意义。
结合中央五部门《关于加强和规范监外执行工作的意见》和高检院《人民检察院监外执行检察办法》及2012年初颁布实施的《社区矫正实施办法》的特点和实际，检察机关社区矫正法律监督职能主要包括：　
（一）严格把关，依法开展对判决、裁定、决定监外执行的检察，保证适用非监禁刑的对象符合法定条件和程序。
　　（二）依法开展对监外执行、社区矫正交付执行活动的检察，促进交付执行各个环节有效衔接，防止和纠正因不依法、不及时交付执行等原因造成社区矫正罪犯“漏管”。
　　（三）依法开展对公安机关、司法行政机关监管活动和矫正活动的检察，防止和纠正监管和矫正活动中存在的“脱管”问题。
　　（四）依法开展对刑罚变更执行和解除矫正、终止执行环节的检察，促进有关机关依法公正办理减刑、收监执行以及在刑期或者考验期满后及时办理释放、解除管制、恢复政治权利等手续并履行相关程序。
　　（五）注重维护社区服刑人员合法权益，依法受理社区服刑人员的控告和申诉，妥善处理他们反映的问题，防止和纠正侵犯社区服刑人员合法权益的行为。
二、当前检察机关在社区矫正检察监督工作中存在的问题和困难
（一）立法滞后，检察监督缺乏明确的具体规定，影响了社区矫正检察监督的权威性
1、没有明确司法行政机关在社区矫正工作中的法律地位。其具体体现在司法行政机关在实践中执行主体与法律地位不相符，目前相关法律并未规定司法行政机关履行对社区矫正工作的刑罚执行权力。在社区矫正衔接、矫正措施落实等方面缺乏明确的规定。我国现行刑法规定，社区矫正工作针对的四类对象执行主体为公安机关。而实际工作中矫正具体工作主要集中于县级司法局及下属的司法所。而司法行政机关在行使职权时既无相关法律规定，更无可以为行使职权进行保障的强制措施。甚至在实际工作中，矫正工作者为开展好工作依靠个人的社会资源与相关关系。
2、是职责与权力不统一，公安机关仅仅是配合司法行政机关做好社区矫正工作的“执法主体”，目前的现实情况是：公安机关对于维护社会治安秩序，预防、制止和侦查违法犯罪的任务尚不堪重负，基本没有更多的精力去执行社区矫正任务，而司法行政机关社区矫正的日常“工作主体”只赋予了义务，并没有给予作好此项工作的权利，也就没有对不服从管教的社区矫正对象进行处置的强制权。因此，对于社区服刑人员的奖惩难以兑现，更不要说奖惩最高形式的减刑和收监执行就更难实现了，使执法行为得不到有效保障；在社区矫正日常工作中司法行政部门变成部门之间普通的工作协调机构。这就形成了公安机关“有权无力”、司法行政部门“有责无权”的局面，遇事需经协调，从而影响了社区矫正检察监督的权威性。
（二）社区矫正工作中，检察监督对象主体模糊，行政履职缺乏统筹性
在开展社区矫正之初，从中央到地方都成立了社区矫正工作领导小组，以加强对此项工作的领导与督促。但在实际过程中由于各级社区矫正工作领导小组均属非常设机构，而社区矫正是执法工作，是矫正、教育人的工作，涉及到对罪犯的教育改造和心理矫治，具有很强的专业性和政策性。要将社区矫正工作落到实处，就必须健全和提高社区矫正机构规格，配备人员，赋予职能职责，而目前司法行政机关作为工作主体，主要是对社区矫正工作进行组织指导，具体工作是通过下面乡镇司法所和社区组织来完成，检察机关在进行检察监督时，对于并不具有执法人员身份的工作人员来说不具有约束性，社区矫正工作给相关部门的印象是谁牵头抓工作就是谁的事，将司法行政机关陷于孤军奋战的被动局面，从而影响社区矫正工作的效果。
（三）检察机关检察监督的方式、方法单一、滞后影响监督效果
就目前检察监督的方法主要包括：对社区矫正对象的判决、裁定和决定法律文书进行检察；定期或不定期到司法所进行巡视检察 ；在敏感时期或重大节日进行联合检察等，检察监督手段单一，检察机关监所检察部门在对社区矫正监督中发现违法、违规情况，只能向有关单位提出检察建议或者发出纠正违法通知书，而检察建议和纠正违法通知书等书面意见不具有强制力，被监督单位执行不执行取决于被监督单位的态度，由于法律没有赋予监所检察部门采取相关强制措施的权力，只能提请有关部门解决，明显刚性不足，监所部门在检察监督时检察手段无非就是书面检察，与有关人员谈话、检查法律文书等检察内容，要等法院判决书和外地监所部门邮寄才能进行，这些方式、方法明显具有时间上的滞后性，监督流于形式，效果不佳。
三、完善社区矫正检察监督工作制度几点建议
（一）加快完善社区矫正检察监督工作相关法律规定
由于基层检察院管辖的行政社区、乡镇比较多，社区矫正对象多，进行法律监督的任务十分繁重，为了提升检察院社区矫正工作法律监督水平，更好的推进社会管理创新，化解社会矛盾，促进社会和谐，实现人民检察院与司法行政部门对社区矫正工作的监督，检察院可在司法局设立“社区矫正检察室”。主要负责社区矫正法律监督的检察日常工作以及未成年人社区矫正工作，依法对社区矫正工作的交付环节、监管措施、终止执行等实施全程监督，维护社区矫正对象的合法权益，预防社区矫正对象重新犯罪，努力实现社区矫正与刑事审判、刑罚执行、执法监督的无缝对接，全面提升社区矫正工作水平。社区矫正要得到顺利的发展，完成确保刑罚的有效执行、教育矫正罪犯，使他们顺利回归社会的任务，必须要有较完备的法律法规作依托。要对社区矫正的性质、方式、内容、程序、机构设置、人员编制、经费保障以及矫正对象的权利、义务等做出明确的规定，为社区矫正提供法律依据。保证基层开展工作有法可依。应尽快明确基层司法所人员的执法身份，明确权利义务，对社区矫正对象的日常管理、教育和监督考察以及奖惩机制要尽快完善，从而形成较完备的社区矫正法律制度体系。
（二）延伸检察监督触角，参与对矫正对象的管理。
坚持教育挽救为先，不断延伸检察监督触角，参与社会管理，促进有关部门和基层组织不断提高对社区矫正人员的帮教质量。一方面加强教育，积极参与司法矫正机构组织开展的社区矫正对象集中教育、个别教育活动，加大对社区矫正对象进行政策法律宣讲的工作力度，不断提高社区矫正对象的服刑意识，督促他们遵守监外执行和社区矫正方面的法律法规，促使他们真诚悔罪，接受矫治，加强自律，从而使社区矫正人员违法违规犯罪比率得以控制，社区矫正质量得以提高。一方面加强做好谈话工作，以“三谈”促矫正对象树立“四心”。“三谈”，即与被矫正对象谈话，谈悔罪的话；与家属谈话，谈帮教的话；与邻里谈话，谈表现的话； “四心”，即接受矫正的诚心，弃恶从善的决心，重新做人的信心，立志回归的恒心。其中特别注重强化对“重点对象”的跟踪监督，把不服管教、有脱管漏管倾向、有轻微违法行为或有重新犯罪可能的矫正对象列为重点监管对象，逐一进行诫勉谈话，要求其遵守规定，服从管理，定期汇报，促使矫正对象在社区依法服刑，认真接受改造。切实做到了思想上教育从严，生活上关心到位，有效地促进了社会管理创新工作。
（三）优化社区矫正检察监督模式，协商建立社区矫正听证制度。
为堵塞社区矫正工作中可能存在的徇私舞弊漏洞，维护司法公正及当事人的合法权益，可会同其他司法机关协商建立社区矫正听证制度，适用范围为非监禁刑的决定和假释、保外就医、减刑或者解矫的呈报等。各司法机构均可以在必要时提出举行听证，检察机关可以要求对上述的决定或者呈报在正式作出之前举行听证，其他有关部门积极予以协助、配合；听证会应邀请相关社区矫正工作人员及村委会或居委会代表参加，检察机关作为听证主持方并对全程进行法律监督；案件所需事实及证据由相关部门负责收集并在听证会上详细宣示；听证结束后各部门在《听证评议表》上签署意见与建议，形成共识后作出最终的决定。
（四）加大社区矫正检察监督力度，确保社区矫正工作有效开展
我国现行法律对社区矫正检察监督工作设置的监督权力力度不够，对社区矫正检察监督措施有限，同时法律没有明确规定被监督单位拒绝接受或不纠正错误行为所负的法律后果，使社区矫正检察监督不能收到预期效果，因此要增强检察建议和纠正违法通知书的强制力，要求被监督单位必须在规定的时间内纠正违法行为，若拒不纠正或因纠正不及时造成后果的，对其依法处理：若因相关人员的失职、渎职行为造成严重后果的甚至构成犯罪的，应当立案侦查，追究其刑事责任。还要明确检察机关在社区矫正检察监督工作中的法律地位，完善监督的程序保障，对消极不做为。或对抗检察监督的行为，要明确检察机关责任追究的程序和给予 一定的处置权，同时要加大职务犯罪的查办力度，注重社区矫正工作中渎职、贪污等犯罪的查办和打击，通过加大查办力度，整肃社区矫正队伍，为检察机关法律监督注入强制力

注释：
（1）孙谦：“积极做好社区矫正检察监督工作”载新华网，2011年7月21日。
（2）“如何开展社区矫正检察监督”载通州市检察院网，2011年7月23日。
（3）袁其国：2010年10月21日在“社区矫正法律监督工作座谈会”上的讲话。载正义网2011年7月21日。
（4）林雪标：“新形势下社区矫正的检察监督”，载《云南大学学报（法学版）》2010年第6期。
（5）王锋、孙振江：“试论社区矫正检察监督的缺陷与完善”，载《中国司法》2010年第9期。
国家安全生产监督管理总局


安监总司函管一字[2005]54号
　
关于印发非煤矿山安全生产专项整治工作督查汇报会纪要的函

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理部门：

　　为进一步做好全国非煤矿山重点地区安全生产专项整治和监管工作，消除重大事故隐患，遏制重、特大事故的发生，今年3月我司下发了《关于开展非煤矿山重点地区安全生产专项整治督查工作的函》，6-7月各督查组分别赴有关省、自治区进行非煤矿山重点地区专项整治工作督查。8月4-5日，我司在云南省昆明市召开了非煤矿山安全生产专项整治工作督查汇报会。现将该汇报会纪要印发给你们，请各地结合实际，遵照执行。

　　附件：非煤矿山安全生产专项整治工作督查汇报会纪要


二○○五年八月二十九日


附件：

非煤矿山安全生产专项整治工作督查汇报会纪要

　　2005年8月4-5日，国家安全生产监督管理总局监管一司在云南省昆明市召开了非煤矿山安全生产专项整治工作督查汇报会。全国15个省（区、市）的安全监管部门共21名代表参加了会议。

　　会上，7个督查组汇报了所检查的14个省（区、市）非煤矿山安全专项整治和许可证发证进展情况，同时，大家交流了各地开展非煤矿山安全专项整治的经验和做法，对非煤矿山安全生产监管工作面临的新形势和新任务，以及存在的问题等进行了认真分析和讨论，提出了许多好的建议。监管一司刘成江司长就全国非煤矿山安全生产形势、专项整治取得的成效、安全生产许可证颁发情况以及下一步工作做了重要讲话。通过这次会议，大家统一了思想，明确了工作重点，坚定了进一步做好非煤矿山安全监管工作的信心。会议取得了预期效果，并就有关工作达成共识。

　　一、继续深化非煤矿山安全生产专项整治工作。专项整治作为整顿和规范市场经济秩序工作的重要内容，是强化非煤矿山安全监管的重要手段。通过三年多的努力，非煤矿山专项整治工作取得了很大的成效，安全生产总体形势趋好，伤亡事故得到初步遏制，并为安全生产许可制度奠定了一定的基础。但是，从总体上看非煤矿山安全生产工作基础薄弱、事故多发的状况尚未得到根本好转，特别是近几年每年均有一次死亡30人以上的特别重大事故发生，安全生产形势仍然严峻。各地应结合产业结构调整、矿产资源整顿治理、重大事故隐患的整改和重大危险源的监控、安全生产标准化活动的开展等工作继续深化非煤矿山安全生产专项整治，要突出重点，重点整治非法和不具备基本安全生产条件的矿山。

　　二、加快安全生产许可证颁证进度。要把安全生产许可证颁发管理工作，作为当前非煤矿矿山安全生产工作的头等大事来抓，积极采取切实可行的措施，在保证安全生产许可证颁发管理工作质量的前提下，加快安全生产许可证的颁发进度。对于当前存在的问题和困难，应当认真研究，积极应对。要坚持实施安全生产许可制度不动摇，树立不怕困难和勇于解决问题的决心，坚决纠正和克服颁证工作中的不作为、不到位和不严格等行为。

　　三、积极推进安全生产标准化活动，全面提高非煤矿山安全生产管理水平。各地要根据《关于印发<金属非金属矿山安全质量标准化考评办法及标准>（试行）的通知》（安监总管一字[2005]27号）精神，积极组织非煤矿山企业开展安全生产标准化活动，指导企业建立健全各项规章制度，建立和完善各环节、各岗位的安全生产责任制，规范各项生产活动和行为，不断提高安全管理水平。

　　四、加大相关行业的安全监管工作力度。由于冶金、有色、建材、地勘等相关行业的行业管理严重弱化和大量非公有制小企业进入，导致相关行业的企业安全管理工作水平总体滑坡；同时随着国民经济的快速发展，这几个行业的生产发展较快，生产与安全的矛盾日显突出。为有效防范冶金、有色、建材、地勘等相关行业的安全生产事故，各地应充分借鉴在非煤矿山安全监管方面的经验，认真研究对冶金、有色、建材、地勘等相关行业的安全监管工作思路，切实做好对冶金、有色、建材、地勘等相关行业的安全监管工作。

　　五、进一步加强安全监管队伍建设，不断提高依法行政水平。首先要树立公正廉洁的形象，坚持立党为公、执政为民的执政理念。真正为人民掌好权、用好权，要敢于执法和善于执法，努力提高工作水平。二要增加监管队伍力量。应积极的向地方政府反映，当前监管力量偏弱，与目前面对的监管对象不匹配的情况，争取尽可能多的人员配备。三要进一步提高监管人员的业务素质。要为安全监管人员创造培训、学习机会和条件，使他们拥有合理的知识结构，掌握国家政策、法规、熟悉生产工艺、了解企业情况，具备综合协调能力，使安全监管工作事半而功倍。同时监管工作要充分依靠专家力量，要尽快建立起技术支撑体系。

　　六、国家总局组织对重点地区的专项督查，既解决了国家总局人手不足的问题，又为各地提供了交流学习的机会。通过督查，国家总局进一步了解重点地区非煤矿山安全专项整治的基本情况，并能够帮助被查省（区）查找问题。这项工作今后将不断改进和完善。

　　各地应以此次会议为契机，认真学习和借鉴好经验、好做法，改进自身不足，提高认识，规范行为，脚踏实地，求真务实，全面推进非煤矿山安全监管和许可证发放工作，为实现非煤矿山安全生产形势稳定好转做出我们积极的贡献。