一、土地一级开发的概念
土地一级开发也称土地储备开发、土地整理、土地综合整治、土地成片开发等，目前尚无统一的学理定义，各地具体政策与法规与规章的规定也不同。归纳而言，土地一级开发是指由政府或其授权委托的企业，对开发范围内的土地统一进行征收、拆迁、安置、补偿以及市政基础设施建设，以达到土地出让条件的行为。相对而言，通常将土地出让后进行的房地产建设称为二级开发。
土地一级开发这一概念是在北京市2000年12月8日通过的《中关村科技园区条例》中正式出现的。2001年4月30日，国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”之后，土地储备开发制度得到快速发展，成为我国一项基本土地制度。

二、各地关于开发商参与土地一级开发的相关规定
目前我国并无统一的关于土地一级开发的法律、法规和规章，但各地方政府均有自己的规定，各有特色。下面就几个比较有代表性的省、市的有关土地一级开发的规定进行简要介绍：
1、北京市
北京关于土地一级开发的法规主要有：《北京市国有建设用地供应办法（试行）》、《北京市土地储备和土地一级开发暂行办法》、《北京市土地一级开发及经营性项目用地招拍挂出让流程示意图》等。北京土地一级开发的模式为政府主导型和企业主导型两种土地一级开发模式并存。开发商可通过以下两种方式参与一级开发：政府委托管理，即开发商受托负责土地开发具体管理，按照规定开发商的管理费用不高于土地储备开发成本的2%；政府委托开发，即开发商受托负责实施土地开发，包括负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施，按照规定开发商利润率不高于预计开发成本的8%。2009年之后，北京市的土地一级开发的开发模式逐渐转变为政府主导型，开发商参与土地一级开发的机会越来越少，逐渐淡出。
2、上海市
上海是最先试水土地储备制度的地方政府。与北京模式不同，上海主要是由政府授权直属的多家大型国有企业进行土地一级开发。土地开发企业隶属于政府，代表土地储备中心行使土地储备职能。 上海的相关法规有《上海市土地储备办法》等。
3、重庆市
重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。土地一级开发的主体是重庆市政府，代表市政府实施一级开发的机构是几个国有控股企业。出让所得综合价金扣除应支付的土地储备开发成本后的10%，作为土地储备开发发展专项资金存入土地储备开发资金专户。
4、成都市
成都市关于土地一级开发的规定是《关于积极引进和规范社会资金进行一级土地整理意见的通知》。该通知主要内容包括：
首先，规定一级土地整理是依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照城市、区域功能定位和经济社会发展要求，对新征收土地、旧城改造土地实施成片整理、征地补偿、拆迁安置、土地平整，完成地上及地下市政基础设施、城市公共公益配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地初级开发行为。
其次，强调市政府对储备土地的统一开发管理。市土地储备中心纳入储备范围的土地，未经市政府批准，各区不得引进社会资金进行一级土地整理。
第三，引入竞争机制。一级土地整理项目范围、规模、内容明确后，应积极引入市场竞争机制，以招投标或挂牌方式确定投资商。
第四，采取土地收益梯度分成方式。保证土地成交价格越高、政府收益越大的动态收益分配机制。
5、海南省
海南的土地一级开发特点是：资源丰富，竞争者较少，政策优惠。2006年海南省出台的《关于规范企业参与土地成片开发的通知》指出：“土地出让收入扣除土地开发成本后余下的纯收益部分，按照市、县政府所得不得低于30%的比例，确定市、县政府与主开发商的分成比例。”海南土地一级开发商最高可以得到70%的利润，与其他地区相比，这一政策非常具有吸引力。但2010年春节前后，海南房地产被热炒飙升，估计近期海南国土部门会出台相关政策，土地一级开发模式可能也会逐渐发展为政府主导的模式。

三、开发商参与土地一级开发应注意的法律问题
1、项目合法性问题
对于土地一级开发商来说，在投资开发土地一级开发项目时，首先需要考虑的问题是土地一级开发项目是否合法。由于目前国家对土地一级开发没有法律层面的规定，各地规定并不一致，而且各地地方政府操作也比较乱，实践中有些项目的合法性方面存在问题。若项目合法性方面存在瑕疵，将会给开发商带来很大的潜在法律风险，因此，开发商应重视项目的合法性问题。开发商可主要从以下几个方面对土地一级开发项目的合法性进行审查：
（1）项目是否符合城市总体规划和土地利用总体规划
实践中，有些地方政府急于进行城市建设，甚至在城市总体规划和土地利用总体规划还没有编制和批准的情况下，就委托开发商开始进行土地一级开发，这对于开发商来说风险很大，若将来城市总体规划和土地总体利用计划得不到批准，地方政府又无力偿还开发商已发生开发的成本，开发商将面临投入资金无法收回的风险。
（2）立项文件的合法性
开发商在签订合同之前应认真审核项目立项文件的合法性，比如是否经有审批权限的政府批准立项、是否存在立项文件的内容与实际操作不一致的情形，等等。在实践存在着一些须经省级政府批准但只有地方县级政府或经济开发区管委会的批文的情形，若出现上述情形，开发商须对立项文件进行补充和完善。
（3）其他相关项目文件的合法性
开发商还应认真审核其他项目文件的合法性，比如控制性规划文件是否已经批准，征地拆迁文件合法性等。另外，开发商为外商投资企业的，须注意审查自身是否符合《外商投资产业指导目录》等相关外商投资的法律法规的规定。

2、签约程序问题
综合分析各地有关土地一级开发的规定，大多规定政府要求通过招标方式确定土地一级开发商。但实践中，很多地方政府并未严格遵守招标确定开发商的程序，而是直接与开发商签订土地一级开发协议。对于开发商来说，则须注意签约程序的合法性，以防上级政府以未通过合法程序而不认可开发商的一级开发主体地位。就此问题，即使地方政府已就一级开发事宜与开发商协商一致，开发商也应建议地方政府按照规定通过招标形式签约。当然，由于有关土地一级开发的地方规定并非属于法律或行政法规层面，即使不通过招标形式通常也并不会因此导致一级开发合同无效。

3、开发商应把握的土地一级开发合同中的要点
开发商签订一份内容完善的土地一级开发合同，能够有效防范土地一级开发过程中的各种风险，比如拆迁难风险、政策变化风险、土地出让价格风险等。从开发商的角度而言，签订土地一级开发合同时应注意把握以下要点：
（1）约定征地拆迁安置补偿工作由政府负责承担
对于开发商来说，在目前国情下很难自主完成拆迁安置补偿工作。在此情况下，开发商应要求在土地一级开发合同中约定征地拆迁安置补偿工作由政府方面承担，开发商只负责承担相关费用。通常情况下，开发商可采取如下两种方式承担费用：政府包干和据实支出。政府包干，即开发商与政府约定一个包干费用，由政府包干完成征地拆迁安置补偿工作。据实支出，即开发商根据政府拆迁安置工作的进展逐步据实支出费用。开发商可根据项目具体情况决定采取适当的费用承担方式。
（2）约定分期分块滚动开发、减轻资金压力
对于开发商来说，土地一级开发占用资金量大、周期长、利润率低，因此，若想减轻资金压力，可在合同中约定采用分期分块滚动开发的方式，即将项目范围内的土地，根据规划情况分割成不同的区域地块，按照优先顺序分期先后投资开发各区域地块，成熟一块、出让一块，出让后收回成本和收益再投入下一区域地块，这样滚动开发可有效减轻资金压力，同时也可降低投资风险。
（3）约定政策变化时由政府承担责任
政策变化风险对开发商来说是不可预知的风险，比如国家或上级政府对项目规划作出重大调整或被撤。对于该等风险，开发商可在合同中约定由政府承担政策变化风险。但须注意的是，在约定土地出让收益分成方式时，若项目重大调整或被撤时尚无土地出让收入，则存在开发商投资回报落空的风险，在此情况下，须明确约定政策变化时开发商收回资金和收益的方式。
（4）约定土地开发成本的组成
土地开发成本是土地一级开发合同重要条款之一，开发商订立合同时必须明确约定。通常情况下，开发商应将就土地一级开发项目支出的所有费用均计入土地开发成本。但须注意的是，开发商计入的成本最终须经政府审核确认，若开发商的某项支出政府审核后不认可，且也未在合同中列明，开发商将不得不自行承担该等费用。同时，在合同中列明土地开发成本有利于开发商预估和控制项目投资总额，也可使开发商有理由拒绝投入政府要求承担的合同中未列明的费用。
值得注意的是，各地政府规定的土地开发成本（主要包括征地拆迁补偿、市政基础设施建设费用等）虽然大致相同，但也有很多不同之处，开发商须根据各地规定灵活掌握。比如，对于融资成本（贷款利息）各地约定就不一致，北京相关规定中明确规定土地开发成本包含贷款利息，而成都相关规定中就明确约定不能将融资成本（利息）作为开发成本。
（5）约定收益分配方式
对开发商来说，可根据项目具体情况约定不同的收益分配方式。通常情况下，土地一级开发的收益分配方式有如下几种：
A．固定收益：开发商的投资收益=土地开发成本×固定收益率。也可约定每年固定收益率，按每年投入的开发成本计算投资收益。相对下述按比例分配收益方式而言，开发商采用固定收益率方式，资金及收益收回的安全性较高，可有效规避土地出让价格风险，但通常收益率不会太高。
B．按比例分配收益：开发商的投资收益=（土地出让收入-土地开发成本）×开发商分配比例。相对于固定收益方式而言，按比例分配收益方式中开发商收益比例通常较高，而且关键是有利于开发商受让开发项目中出让地块的国有建设用地使用权，进行二级开发。实践中，很多开发商参与土地一级开发就是为了便于二级拿地，采取按比例分配收益方式，可使一级开发商在土地出让竞价中处于非常有利的地位，因为土地出让价格中含有一级开发商按约定比例可分取的收益，土地出让价格越高一级开发商可分取的收益也越多。但采取该种方式，开发商须注意防范土地出让价格风险，有必要约定出让价格低于开发成本时的处理方法和责任承担。
C．固定收益+按比例分配收益：开发商的投资收益=固定收益+按比例分配收益。这种方式具有上述两种方式的优点，开发商既保证了固定收益，又有参与分配的权利，但政府通常会相应调低固定收益率和收益分配比例。
安徽省人民政府


安徽省人民政府令
　（第79号）


　　《安徽省农业机械安全监督管理办法》已经1996年12月30日省人民政府第117次常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
省长　回良玉
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九七年二月三日

　　　　　　　　　　 安徽省农业机械安全监督管理办法

第一章　总则





　　第一条　为加强农业机械安全监督管理，预防和减少事故，保障公民生命财产安全，促进农业生产的发展，根据《中华人民共和国农业法》等法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。


　　第二条　本办法所称农业机械，是指用于农业生产的拖拉机、收割机、机动脱粒机等动力机械以及与之作业配套的机械。


　　第三条　本省行政区域内拥有、使用农业机械的单位和个人，必须遵守本办法。


　　第四条　县级以上人民政府农业机械主管部门及其所属的农业机械安全监督管理机构（以下简称农机监理机构）负责本行政区域内的农业机械安全监督管理工作。
　　乡、镇农业机械管理机构在县级人民政府农业机构主管部门领导和农机监理机构指导下承担本乡、镇的农业机械安全监督管理有关工作。


　　第五条　农机监理人员执行公务，应当着装整齐，佩戴执法标志，出示执法证件。

第二章　安全管理





　　第六条　农业机械应保持良好的技术状况，机容整洁，安全装置齐全有效。


　　第七条　拖拉机、收割机、机动脱粒机等农业机械实行牌证管理，自购置之日起三十日内到县（市、区，下同）农机监理机构申办入户手续，经检验合格，领取牌证，方可使用。


　　第八条　实行牌证管理的农业机械，必须按期接受农机监理机构检验。未按规定检验或者检验不合格的，不得继续使用。


　　第九条　实行牌证管理的农业机械其所有权变更，必须持有关证明，到县农机监理机构办理有关手续。


　　第十条　改变农业机械的结构或性能，应报县农机监理机构批准。


　　第十一条　封存、报废农业机械，应到县农机监理机构办理有关手续。
　　封存、报废的农业机械，不得继续使用。


　　第十二条　农业机械驾驶、操作人员，必须符合下列条件，并经县以上农机监理机构考核合格，领取驾驶证、操作证，方可驾驶、操作农业机械：
　　（一）年满十六周岁；
　　（二）身体状况符合驾驶、操作农业机械要求；
　　（三）能够掌握驾驶、操作农业机械技术知识。


　　第十三条　农业机械驾驶、操作人员必须遵守下列规定：
　　（一）驾驶、操作农业机械时，随身携带有关证件；
　　（二）不准转借、涂改、伪造农业机械有关证件；
　　（三）不准农业机械交给无证人员驾驶、操作；
　　（四）不准驾驶、操作与规定机型不符的农业机械；
　　（五）不准驾驶、操作安全装置不全或者机件失灵的农业机械；
　　（六）饮酒后不准驾驶、操作农业机械；
　　（七）遵守农业机械安全操作规程，接受农机监理机构的安全检查；
　　（八）按期参加审验。


　　第十四条　农机监理机构查明农业机械驾驶、操作人员有违法、违章行为，情节严重的，应当收回其驾驶证、操作证。

第三章　事故处理





　　第十五条　农业机械事故是指农业机械在村镇、场院、田间行驶、作业或停放过程中，发生碰撞、碾压、倾覆、燃烧、爆炸、冻裂等造成人身伤亡和财产损失的事故。


　　第十六条　农业机械事故按其性质分为破坏事故、责任事故和意外事故。
　　破坏事故，由公安机关依法处理；责任事故和意外事故，由县以上农机监理机构处理。


　　第十七条　县以上农机监理机构负责农业机械事故的鉴定，不具备鉴定条件的，可委托国家法定技术检验、鉴定部门或聘请3名以上具有相应技术职称的专业技术人员进行鉴定。


　　第十八条　农业机械责任事故按其损害程度分为：
　　（一）轻微事故：一次造成轻伤1至2人，或者直接经济损失不足500元的事故；
　　（二）一般事故：一次造成重伤1至2人，或者轻伤3至9人，或者直接经济损失500元以上不足2000元的事故；
　　（三）重大事故：一次造成死亡1至2人，或者重伤3至9人，或者轻伤10人以上，或者直接经济损失2000元以上不足10000元的事故；
　　（四）特大事故：一次造成死亡3人以上，或者重伤10人以上，或者直接经济损失10000元以上的事故。


　　第十九条　农机监理机构根据需要，有权暂时扣留肇事农业机械和当事人的有关证照。


　　第二十条　县农机监理机构负责处理本行政区域内发生的农业机械事故。发生特大事故、涉外农机事故，应当及时报告地、市和省农机监理机构，由地、市农机监理机构负责处理，省农机监理机构参与事故的调查处理。


　　第二十一条　农机监理机构在查明事故原因后，应当依法认定当事人有无责任及责任大小。
　　当事人有违章行为，其违章行为与农业机械事故有因果关系的，应负事故责任；当事人没有违章行为或者虽有违章行为，但违章行为与农业机械事故无因果关系的，不负事故责任。


　　第二十二条　事故责任分为全部责任、主要责任、同等责任、次要责任。


　　第二十三条　当事人逃逸或故意破坏，伪造现场，毁灭证据，使农业机械事故责任无法认定的，应负全部责任。
　　当事人一方有条件报案而未报案，或未及时报案，使农业机械事故责任无法认定的，应负主要责任。
　　当事人各方有条件报案，而均未报案，使农业机械事故责任无法认定的，应负同等责任。


　　第二十四条　当事人对农业机械事故责任认定不服的，可以在接到责任认定书之日起15日内，向上一级农机监理机构申请重新认定；上一级农机监理机构应在接到重新认定申请书之日起30日内，作出终局决定。


　　第二十五条　农业机械责任事故造成他人身体损害和财产损失的，事故责任者应当承担相应的赔偿责任。


　　第二十六条　损害赔偿项目包括：医疗费、误工费、住院伙食补助费、护理费、残疾补偿费、残疾用具费、丧葬费、死亡补偿费、被扶养人口生活费、交通费、住宿费和财产直接损失。
　　损害赔偿标准参照国务院颁布的《道路交通事故处理办法》规定的标准执行。
　　实际赔偿项目和损害赔偿标准应按事故及事故处理具体情况确定，并一次性结算费用。


　　第二十七条　损害赔偿费由事故责任者按下列比例承担：
　　（一）负全部责任的，承担100％；
　　（二）负主要责任的，承担80％；
　　（三）负同等责任的，平均承担；
　　（四）负次要责任的，承担20％。


　　第二十八条　在事故责任尚未分清或肇事者逃逸的情况下，伤者医疗费与死者丧葬费，由农机监理机构核实后，指定当事人、当事人近亲属或当事人所在单位垫付，结案后由事故责任者按责承担。参加保险的农业机械，承保人应在规定的幅度内先行预付。


　　第二十九条　农机监理机构处理农业机械事故，在查明农业机械事故原因、认定农业机械事故责任、确定农业机械事故损失后30日内，可召集当事人和有关人员就损害赔偿进行调解。经调解达成协议的，由农机监理机构制作调解书，并加盖印章，调解书应当达成调解协议之日起7日内送达当事人。调解不成或者调解书送达后不履行的，当事人可向人民法院提起诉讼。


　　第三十条　农机监理机构处理重大事故以上的农业机械事故，可以向事故责任者收取事故处理费。收费办法由省人民政府农业机械主管部门会同省物价、财政部门制定。

第四章　罚则





　　第三十一条　农业机械所有人违反本办法第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条的，由县以上农机监理机构责令其改正，给予警告，可并处200元以下罚款。


　　第三十二条　农业机械驾驶、操作人员违反本办法第十三条规定的，由县以上农机监理机构责令其改正，给予警告，可并处100元以下罚款。


　　第三十三条　造成农业机械责任事故，尚未构成犯罪的，县以上农机监理机构应当根据事故的大小和责任轻重，给予警告，可并处200元以下罚款。


　　第三十四条　当事人不服县以上农机监理机构作出的处罚决定，可依法申请复议或提起诉讼。
　　当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的农机监理机构申请人民法院强制执行。

第五章　附则




　　第三十五条　上道路行驶的专门从事运输和既从事农田作业又从事运输的拖拉机安全技术检验、驾驶员考核、核发道路行驶牌证等项工作，由省公安机关委托省人民政府农业机械主管部门负责，各级农机监理机构具体实施。


　　第三十六条　省人民政府农业机械主管部门可根据本办法制定实施细则。


　　第三十七条　本办法适用中的问题由省人民政府农业机械主管部门负责解释。


　　第三十八条　本办法自发布之日起施行。1993年7月21日下发的《安徽省农业机械安全管理及事故处理办法（试行）》同时废止。